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reflexiones sobre administración pública inteligente

lunes, 8 de septiembre de 2008

El modelo burocrático: ¿obstáculo o solución para la Administración actual?


Con carácter general, las distintas Administraciones públicas han seguido siempre el modelo organizativo de la burocracia maquinal. Por resumir en tres líneas, dicho modelo está basado en la aplicación rigurosa y objetiva de la norma por funcionarios independientes ubicados en estructuras de tipo piramidal. Los principios de jerarquía, autoridad y, sobre todo, legalidad impregnan todas las actuaciones administrativas. Más detalles los podéis encontrar en el blog de Andrés Morey, todo un experto en la materia.

El padre principal del modelo fue Max Weber, sociólogo alemán, que apadrinó el concepto de Estado y Administración pública moderno a finales del siglo XIX/ principios del XX. En aquella época las distintas sociedades empezaban a organizarse políticamente alrededor de ideas como la autoridad, seguridad o la correcta gestión de los dineros públicos y era imprescindible darle forma con un modelo organizativo basado en la ley, la independencia y la objetividad. La respuesta fue el nacimiento del modelo burocrático, en el que el Estado se configuraba como elemento mopolizador de un poder que ejercía sobre sus súbditos o administrados. Fue después de la Segunda Guerra Mundial cuando nacieron los Estados del Bienestar y la actuación pública incorporó una nueva dimensión: la prestación de servicios. Los ciudadanos ya no sólo son súbditos sino que empiezan a convertirse en usuarios, unos usuarios que, con el tiempo, se vuelven más exigentes y adquieren conciencia de que dichos servicios funcionan con el dinero que ellos mismos aportan a las arcas públicas. Es precisamente la crisis fiscal o las tensiones demográficas propias de finales del siglo XX las que ponen en aprieto el modelo de prestación de servicios y obligan a buscar nuevas fórmulas en las que lo público tiene que trabajar en red para lograr mejores resultados con unos recursos limitados. Además, se incorporan las TIC como factor determinante y transformador.

Cuento todo esto para constatar una obviedad: ni la sociedad del siglo XXI es la sociedad del siglo XIX ni tampoco lo es el papel de lo público. Evidentemente mantiene atribuida de forma exclusiva la función de autoridad o poder, pero a lo largo de estos más de cien años ha incorporado nuevas funciones: prestar servicios más complejos, competir en cuasi-mercados con empresas privadas, disponer de mayor capacidad de respuesta, ampliar su acción a cualquier parte del mundo, etc. Precisamente una de las patologías principales de la Administración es que, al ser el modelo burocrático la esencia de su funcionamiento desde sus orígenes, a medida que ésta fue incorporando nuevas funciones se extendía la utilización de la burocracia al ejercicio de las mismas, lo cual ha producido importantes disfunciones de todo tipo en el quehacer de lo público: rigidez, incapacidad de adaptación a situaciones nuevas, ritualismo, desplazamiento de objetivos, etc.

Por ello, desde mi punto de vista, si bien el modelo burocrático es el idóneo para las funciones tradicionales de la Administración (autoridad o ejercicio de poder), los nuevos retos a los que ésta se ve sometida demandan nuevas pautas de actuación siendo un grave error el mantenimiento de las tradicionales. No sé si esto es ampliamente compartido; últimamente se nos anuncian cambios en este sentido (nueva ley del procedimiento administrativo, pasar del "administrador" a un nuevo perfil de directivo público, nueva LOFAGE recogiendo un nuevo modelo de organización administrativa más flexible, etc. ) pero la realidad, desde luego, es que sólo se está haciendo tímidamente y con enormes dificultades.

Lo que me preocupa de todo ello es que al final las disfunciones de las que hablaba con anterioridad acaban por producir un efecto perverso sobre lo público. Por un lado, lo deslegitiman de cara a la ciudadanía (ahí está el ejemplo de la Justicia); por otro lado, obligan a los gestores a buscar "atajos" (privatizaciones, externalizaciones, etc,) para poder dar respuesta a necesidades sociales.

Creo que es un asunto preocupante que merece una reflexión.

2 comentarios:

Alorza dijo...

Hum, parece que para conseguirlo habrá que desmontar la Administración tal como la conocemos. Desmontarla y volverla a montar, dejando fuera las piezas que no sirven para nada. Qué vértigo.

Andrés Morey Juan dijo...

Estoy de acuerdo con Alorza, pero es que además la cuestión se entrecruza con los modelos económicos y con la riqueza y presupuesto de cada país. En estos momentos, por ejemplo, habría que reducir la Administración y eso lo empiezo a pensar ahora y, además, ha de dejar de ser la ubre de muchos cargos innecesarios y que constituyen un abuso del clientelismo político. Pero, hasta esto es complicado, porque el número de parados aún sería mayor.

En fin, Oscar el valor de lo público no es un absoluto sino contingente y depende de cada momento. Mientras que el poder y la autoridad es un núcleo siempre necesario y "lo burocrático" un concepto con múltiples acepciones, pero cuando tiene sentido y valor es en cuanto está intimamente ligado al Derecho y su efectividad.

Las desviaciones se eliminan con profesionales y preparación,y con el equilibrio que deben ejercer los políticos evitando el predominio de los intereses corporativos y una Administración poder y garantía que evite la corrupción política.

Lo que permanece del modelo burocrático en la gestión de servicios y prestaciones a los ciudadanos son principios de igualdad en el acceso a los recursos públicos que conllevan procedimientos con publicidad y concurrencia (Ley de contratos, selección de personal, etc) y, finalmente, los principios de restricción o economía del gasto público y su racionalidad que conllevan modelos presupuestarios y bastantes controles y todo ello apareja una mayor lentitud y,en principio, unas decisiones más mediatizadas que las que toma un empresario.

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