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reflexiones sobre administración pública inteligente

martes, 9 de marzo de 2010

¿Empleados públicos funcionarios o laborales?


Para todos aquéllos que no hayáis podido leer el canal de función pública de Expansión.com os copio el artículo de opinión que me publicaron ayer sobre Crisis, reforma y empleo público. En opinión de algunos colegas es valiente y osado porque "abro un melón" del que (sorprendentemente) muy pocos se atrevan a hablar: ¿creéis que en los tiempos que corren, y sobre todo a futuro, tiene sentido que el modelo de funcionariado (relación jurídica administrativa) siga siendo el general para el conjunto de puestos de trabajo en la Administración (con la excepción de aquellos oficios varios o funciones muy específicas)?

Teniendo en cuenta los fallos en este sentido del Tribunal Constitucional y la adoración a ese ser cuasi-divino que es la Constitución en nuestro país no albergo muchas esperanzas, pero ¿no iba el EBEP en un principio en esta línea? ¿No podría ser ésta una de las bases de la reforma en el empleo público que es necesaria? ¿No quedan todavía oportunidades en las leyes de desarrollo de función pública que tanto se hacen esperar? Si os animáis abrimos el debate.


Corren tiempos difíciles en nuestro país: la crisis económica y financiera global junto a serios desajustes de nuestro patrón productivo están ocasionando un efecto sin precedentes en términos de destrucción de empleo y tejido empresarial. A ello se le une un fuerte desequilibrio en las cuentas públicas motivado por la reducción de la recaudación y un elevado crecimiento del gasto público debido a cuantiosos estímulos a la economía y unas mayores necesidades de cobertura por desempleo.

En un estado generalizado de creciente crispación, ansiedad y desconcierto se plantean debates sobre algunos de los problemas de nuestro país como la insuficiente financiación para las empresas, la baja productividad, el mercado laboral o el tamaño, eficacia y eficiencia de la Administración pública. Asuntos todos ellos de la suficiente transcendencia como para demandar un mínimo de serenidad, rigor y responsabilidad a la hora de plantear propuestas que resulten realistas y eficaces.

Una de ellas es la que afecta a la reforma de la Administración: parece incuestionable que España necesita una reforma administrativa; se trata de un asunto pendiente desde hace años y no por una única razón de tipo coyuntural como puede ser la necesidad de un ajuste en el gasto público sino porque una economía competitiva necesita estar dotada de una Administración moderna y avanzada capaz de lograr la excelencia en el desarrollo de sus competencias.


Siendo las Administraciones organizaciones cuyo recurso más preciado son las personas cualquier reforma coherente que se plantee debe incluir medidas de calado en todo lo concerniente al empleo público asumiendo que son medidas a largo plazo que tardarán años en ser plenamente efectivas.

Se ofrecen distintos puntos de vista sobre cuáles podrían ser los ejes de esa reforma: el número de efectivos en las plantillas administrativas, su distribución, la naturaleza jurídica de su relación, cualificación, etc. Puede haber discrepancias sobre unos u otros, pero lo que en mi opinión habría que empezar a cuestionar son dos aspectos clave: la actual generalización a todo el sector público del modelo de empleo con naturaleza administrativa y el mantenimiento de una estructura piramidal de base ancha.

En relación a la primera cuestión se trataría de desarrollar de manera restrictiva el artículo 9 del actual EBEP, otorgando la condición de funcionario público de forma limitada, por ejemplo sólo a aquéllos puestos naturaleza técnica y alta especialización que precisan una ejercer sus funciones con independencia del poder político de turno o aquéllos con un claro ejercicio de autoridad.

Debería replantearse que puestos de apoyo, auxiliares, con funciones administrativas, atención al ciudadano, tramitación etc. tuvieran dicha catalogación. Ello supondría además una transición de la actual estructura rígida de cuerpos y escalas a otras más flexible de grupos profesionales de naturaleza más amplia y transversal.

Respecto a la segunda cuestión, la estructura de puestos de trabajo debería verse afectada por los importantes cambios en la naturaleza del trabajo motivados por la introducción de las tecnologías de la información y comunicación. Se haría imprescindible evaluar qué tipo de puestos son necesarios, cuáles sus nuevas funciones y de qué niveles han de dotarse: a priori la tendencia sería la amortización de un elevado número de los puestos de bajo valor añadido que existen en la actualidad y la reclasificación de otros, potenciándolos hacia funciones de mayor cualificación a través de formación especializada.

8 comentarios:

Alberto dijo...

Si me permites el comentario, te diría que a mi juicio falta una cuestión importante en el debate que planteas: y es la creciente tendencia de los últimos años a sustituir empleos de calidad (funcionario o laboral) con empleos precarios (a través de subcontratas) en los niveles profesionales de nivel más auxiliar que comentas que no aportan ningún sino simplemente a un intermediario chupando del boto sin aportar nada porque la experiencia es que cuando llega la hora de la verdad de comprobar su supuesto valor añadido (sustitutir una persona por otra que funcione igual en el mismo puesto) esto no se cumple prácticamente nunca.

En la práctica es simplemente un artificio para no arriesgarse a tener un funcionario "incómodo" en un puesto o simplemente la única vía de disponer de personal ya que la creación ágil de plazas, sean laborales o funcionarias es difícil. El resultado a medio plazo es que no se suplen picos de trabajo (que es para lo que se debería usar a las subcontratas), sino que esto se utiliza como forma ordinario de empleo precario.

Esa es la vía por la que desgraciadamente abogan muchos políticos y me parece tremendo.

Yo soy funcionario con gente a mi cargo y reconozco que determinadas personas de este colectivo con un problema. Pero la solución no es el empleo basura sino un modelo de empleo público más razonable, más exigente para el funcionario/laboral y con mayor discreción para el gerente. Es es la vía de solución y no la subcontratación a granel que es lo que le gusta a personajes como, por ejemplo, Esperanza Aguirre.

Creo que a través de esta fórmula se pueden obtener perfectamente las herramientas de penalización y gratificación para motivar a una plantilla propia de personal jugando con incrementar sustancial la parte variable del salario, con discreción para el gerente para adjudicarla. Se puede concebir perfectamente los mecanismos de protección necesarios para mantener una protección adecuada de los empleados frente abusos de los gerentes, pero sin incurrir al blindaje excesiva del funcionario actual preservando sin embargo la garantías de base del derecho a su condición de funcionario que no se puede echar a la calle fácilmente que me parece inprescindibles para evitar niveles insospechados de enchufismo y corrupción de la Administración.

apunteselectronicos dijo...

Estoy de acuerdo en el fondo de tu artículo, existe un exceso de uso de la figura del funcionario. Mucho de los puestos del sector público son meramente instrumentales, y no exigirían la condición de funcionario, que implica ejercicio de algún tipo de autoridad pública. Pero esto es una regla general, ya que por ejemplo, trabajos como el de secretaria que muchas veces se ponen como los primeros a laboralizar, deberían seguir siendo funcionarios por la confidencialidad de la información que a veces manejan.

Otro aspecto es que la laboralización no debería suponer un relajamiento de los criterios de igualdad, mérito y capacidad. Lamentablemente, esto no es así, y en las empresas públicas van acumulándose los estratos ´de empleados seleccionados por cada político o partido.

El problema es quien le pone el cascabel al gato. ¿alguien se atrevería a hacer lo de Italia? ¿a laboralizar de la noche a la mañana los funcionarios que no deben serlo? Pues lo dudo, pues son los más numerosos, en general todos los no integrados en los cuerpos superiores,

Anónimo dijo...

apunteselectrónicos,

querrás decir superiores y de gestión, ¿no? Porque excluir a un nivel Jefe de Servicio o de sección me parece poco menos que insultante y propio de la mentalidad rancia de los cuerpos superiores que desgraciadamente aún reina en la Administración con estas cosas.

¿O resulta que el mismo cargo si se ejerce como grupo A1 "merece" un puesto de funcionario y si se ejerce desde un grupo A2 no lo merece?

ocortes dijo...

Gracias a todos en general por vuestros comentarios y por el tono de los mismos.

@alberto, básicamente estamos de acuerdo. Desde luego mi planteamiento no es la subcontratación, en general, para introducir precariedad en el empleo público. En algunos casos no dudo que ésta pueda ser utilizada y funcionar, aunque la lAdministración debería plantear a la contrata claúsulas que preservaran la calidad del empleo de los trabajadores subcontratados. Lo que yo planteo oes un empleo público de calidad, aun siendo laboral, con sus derechos y su estatuto de empleado público propio, garantizando la estabilidad del puesto de trabajo pero con un modelo de gestión más simplificado y flexible. Y eso para cierto tipo de puestos, no todos que lógicamente deberían seguir siendo funcionarios.

@apunteselectronicos, sobre el acceso por supuesto que deberían mantenerse los criterios de igualdad, mérito y capacidad, sean funcionarios o laborales. Otra cosa es que el sistema de acceso también tenga que sufrir una revisión profunda.
Respecto a cómo sería el proceso mi apuesta no es por una laboralización general (a la italiana) porque tampoco creo que sea posible jurídicamente. Creo que lo suyo es iniciar un proceso lento y a largo plazo que vaya modificando las RPTs para que los puestos de nuevo acceso que se determinen fueran ya en régimen laboral.

@anónimo, no se puede generalizar. Hay puestos superiores que perfectamente podrían ser prestados en régimen laboral, otros especializados, con autoridad o salvaguarda de interés público deberían ser funcionarios. Y a los niveles inferiores también: ¿qué sentido tiene que un ordenanza sea funcionario? Seguramente poco, pero sí lo tiene que algunas secretarias o todos los policías sí lo tuvieran. Hay que coger RPTs e ir puesto a puesto.

·Pompeius Magnus· dijo...

La verdad es que no me parece razonable ir puesto a puesto escogiendo: este si, este no, este tampoco... este.. bueno este si anda, este, no no.. este mejor no...
Quien decide eso y con qué parámetros y en base a que??
Y quien dice que merecen ser funcionarios los puestos con mas responsabilidad o solo grupos A y no los grupos C1 o C2 ?? Vale que un ordenanza no tiene porque ser funcionario, pero ¿y los auxiliares o administrativos?
Creo que esto es un debate fuera de su tiempo, primero hay otras cosas muchísimo mas importantes:
- el despilfarro de la administración en algunos servicios frente a otros demasiado austeros lo que produce graves desigualdades.
- los puestos "a dedo", de confianza o personal eventual que no es suficientemente verificada su necesidad u oportunidad así como los criterios de elección política.
- los chanchullos, por decirlo de alguna forma que todos nos entendamos.
- la formación de todos los funcionarios en la administración electrónica a todos los niveles ya que para muchos ese concepto aún es ciencia-ficción.
- el acceso a la función pública, que necesita una fuerte reforma para relacionar las pruebas de acceso con el puesto a desempeñar. No se puede no exigir idiomas en puestos que lo utilizan, o en base a que hay conocimientos admitir en la función pública a un señor/a que va a estar cara al público y que es una persona antisocial.
- El que una consejería en época de crisis financie la publicación de libros en lenguas no oficiales de alguna CCAA mientras catedráticos que tienen páginas de renombre (constitución rediris por ejemplo de la univ. de oviedo) de legislación se ven abocados al cierre por falta de financiación.
- que en justicia transferida no tengan para gastar en una grapa y en las consejerías se despilfarre en material de oficina mientras los puestos "a dedo" llenan sus bolsillos de dietas por desplazamiento y comidas.
- que se camuflen contratos mayores como menores por enriquecimiento propio y en fraude de ley.
- que haya "funcionarios" q entraron hace años en la administración por la puerta de atrás (puro amiguismo) y hoy tengan puestos donde no se da palo al agua y con poder efectivo superior a su categoría.

Podría seguir y seguir y seguir indefinidamente con múltiples problemas tanto o mas importantes. No se puede arreglar un tejado cuando las columnas que lo soportan están devoradas por las termitas.

Lo mas importante es convencer al ciudadano que el funcionario está a su servicio, que trabaja realmente y no está todo el dia de cafes, que regala horas a la administración no retribuidas y mejorando así la percepción que de la administración tiene el ciudadano de a pie que ahora mismo es bastante pésima y por cierto, gracias a la política entre otras cosas.

Un saludo, no me extiendo mas que corro el riesgo de ser sumamente cansino y no es mi intención :)

javirioja dijo...

Creo que hay un transfondo, que es la idea de reducir personal. Si no subyacera esta idea no se abriría este debate. La laboralización supone mayores posibilidades de reducir puestos de trabajo y de despedir a las personas. Puede haber otras razones, como el aumento de la eficiencia o la modernización de la Administración, pero dudo de ellas.

Borde dijo...

No sé si el EBEP, en principio, iba en la línea de promover el empleo laboral frente al funcionarial. El EBEP iba de muchas cosas que se quedaron en el informe de la comisión de expertos, o que se perdieron en los pasillos de las Cortes.

Sí que sé que la Ley 30/1984 iba de eso, y fue un fracaso. Y en mi experiencia profesional veo que las únicas diferencias que hay entre un funcionario y un laboral de la Administración, son los mayores costes sociales de los últimos, y la mayor tutela jurisdiccional en favor de los trabajadores (recordemos el carácter tuitivo del Derecho laboral). Veo más sentencias reconociendo una categoría laboral superior a un trabajador que una mayor retribución a un funcionario.

Yo soy funcionario, y si me laboralizaran, probablemente consolidaría no solo el complemento de destino, sino todas las retribuciones de mi categoría profesional (mola); y supongo que las arcas públicas tendrían que cotizar en concepto de desempleo los 17 años que llevo trabajando (por eso os decía lo de los costes sociales a cargo de la empresa: los de un laboral son aproximadamente un 30% de su salario bruto, mientras que los de los funcionarios rondan el 25%, si no me falla la memoria).

Esto es un tema recurrente que en mi opinión sólo incrementaría los gastos de capítulo I. Pero bueno, como digo, es sólo mi opinión.

Anónimo dijo...

En la Junta se ha dado el paso de considerar como empleados públicos al personal de los entes instrumentales (empresas públicas y fundaciones) de la misma (ver BOJA de hoy (http://www.juntadeandalucia.es/boja/boletines/2010/251/d/1.html), como paso previo a su integración en las nuevas agencias previstas. Teniendo en cuenta que se espera igualmente que los funcionarios y laborales se integrarán igualmente en dichas agencias, tal vez ese sea el futuro para el personal al servicio de las AAPP a corto plazo.

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