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reflexiones sobre administración pública inteligente

lunes, 10 de diciembre de 2018

Poder real e inteligencia colectiva

Hace unas semanas Beth Noveck, una de las expertas que ayudó a Obama a poner en marcha los pilares sobre gobierno abierto en los que se basó su Administración, pasó por Madrid e impartió una conferencia en la Fundación Telefónica a la que tuve la oportunidad de asistir. Aunque la conferencia íntegra la podéis encontrar aquí no puedo resistirme a compartir con vosotros algunas de las notas que tomé.

Noveck habló de cómo la inteligencia colectiva, canalizada a través de la tecnología, puede ayudar a los gobiernos a abordar los problemas complejos con los que han de lidiar cada vez con más frecuencia. Su argumento de partida es que los gobiernos son eficaces en términos operativos, cuando actúa directamente el engranaje administrativo - por ejemplo gestionando servicios-  pero no son tan eficaces al enfrentarse a los grandes desafíos que están apareciendo (migraciones, cambio climático, robótica, etc. ). ESta incapacidad, según Noveck, es la que lleva a los ciudadanos a no fiarse de las instituciones y, por tanto, la causa principal de su desgaste.

Una debilidad que se solucionaría, en parte, con una receta, aparentemente sencilla pero con una contrastada dificultad práctica: se trataría de reinventar el futuro democrático al conectar el gobierno con la inteligencia de las personas de la comunidad. ¿Cómo? A través de una tecnología capaz de facilitar esta conexión y de ayudar a gestionar el conocimiento en las diferentes etapas del ciclo de las políticas públicas.

Ilustró sus argumentos con ejemplos sobre cómo en TAiwan, Brasil, Islandia, EStonia o Grecia se estaban aplicando instrumentos digitales para mejorar la inteligencia colaborativa en etapas como las de agenda setting, evaluación o dinamización para agitar la participación. Ejemplos siempre interesantes pero que conviene tomarlos con cautela: se trata de casos aislados que de ninguna manera conforman una política en plenitud que esté ofreciendo resultados estructurales.

Lo más interesante estuvo en el debate posterior porque se plantearon con crudeza los aspectos que siembran más dudas: cómo corregir el sesgo que se muestra cada vez con más evidencia en el mundo online (Eli Parisier alude a los "filtros burbuja"), la dificultad para que los ciudadanos participen, los miedos de éstos a que los gobiernos usen sus datos que puedan capturar si participan en plataformas, hasta dónde es conveniente poner en marcha procesos de este tipo, cómo mitigar la sobrerepresentación de los más activos, si es posible superar la brecha entre los que no se implican (por edad, riqueza, etc.) y los que sí lo hacen, cómo destilar la cantidad frente a la cantidad delas aportaciones, cómo preparar a los empleados públicos para este tipo de dinámicas, etc.

Aspectos todos ellos operativos, propios del diseño de procesos de particpación, que desembocaron en tres grandes cuestiones que quedaron ahí ¿es posible hacer más participativa la democracia representativa? ¿es deseable llevarla al extremo de la democracia asamblearia? ¿realmente a través de la inteligencia colaborativa hay una distribución del poder o el poder real se juega en otra dimensión y sólo son las menuencias las que quedan al albur de la participación?  

miércoles, 14 de noviembre de 2018

Directivos frente al entorno político. 5 consejos

Los directivos públicos están en el epicentro de las políticas: participan en su formulación y, especialmente en su ejecución. Estar en esa posición exige trabajar con la función política de la organización. Sin embargo, con demasiada frecuencia, el ensimismamiento burocrático tiende a minusvalorar la importancia de saber gestionar este entorno político. De ahí que se dé la circunstancia de que esta sea, en muchos casos, una de las carencias más significativas de los directivos públicos, si es que así podemos llamar a aquellos que ostentan funciones de gestión en las Administraciones.

En mi caso he tenido la suerte de haber trabajado en todos los ecosistemas de la Administración. Sin ser político, he trabajado mis últimos cuatro años en el nivel político de un Ministerio. En otras épocas mi función ha sido de técnico y algunja temporada he estado más en ese nivel intermedio de interfaz entre lo técnico y lo político. Ese aprendizaje lo resumo en
cinco consejos que pueden ser útiles para aquellos que ocupen o quieran ocupar puestos de relevancia en la Administración: 

El primer consejo es quitarse prejuicios. La cultura del directivo público de procedencia funcionarial  suele venir marcada por una larga trayectoria administrativa en la que se ha consolidado conocimiento técnico, saber hacer y orgullo corporativo. Este sedimento no se deja a un lado cuando se pasa de la función estrictamente funcionarial a la directiva  y marca indefectiblemente el quehacer directivo. La cultura a la que me refiero trae de fábrica el  "ellos y nosotros", ellos igual a políticos y nosotros igual a funcionarios, con prejuicios y asunciones que no siempre son correctas y que se erigen como barreras (a veces insuperables) que dificultan las políticas públicas. Este mismo argumento también funciona en la otra dirección, pero de ello hablaremos otro día.

El segundo consejo tiene que ver con nuestra capacidad para comunicar.  Los cargos políticos necesitan ideas claras, argumentos, datos veraces, sencillos y de impacto. Si tenemos proyectos que como directivos públicos queremos que avancen tenemos que saber vender y convencer. Todo ello no puede hacerse con argumentos complejos, notas farragosas, tecnicismos incomprensibles. Las políticas tienen que llegar a los ciudadanos y éstos las tienen que comprender para que sean valoradas y aceptadas. La función política es la encargada del interfaz pero ha de poder traducir los proyectos al lenguaje de la calle. Y gran parte de la responsabilidad de poner en valor estos  proyectos para que el político pueda hacer esta labor corresponde al directivo público.

La tercera clave es potenciar nuestra actividad relacional. El directivo público ha de interiorizar que gran parte de su éxito lo alcanzará gestionando lo informal; y lo informal se gestiona a través de las relaciones. Salir del despacho y tomar contacto con los problemas no sólo es una función de la política, sino que ha de ser también propia del directivo público. Así conocerá, comprenderá e interiorizará mejor la política pública de la que está formando parte.

La cuarta clave es poner muchas dosis de empatía, intentar ponernos en el papel de aquellos cargos políticos que están al frente de nuestra institución. La empatía sirve para comprender el contexto, la situación a la que se enfrenta el político y el por qué de sus decisiones. Nos ayudará para alinear la operativa administrativa y poder contribuir a la estrategia definida. En muchas ocasiones, la política va por un lado y el aparato de la Administración por otro. La empatía es la base para un alineamiento que de no producirse impedirá que haya resultados efectivos para los ciudadanos.

El quinto y último consejo es ponernos a aprender como esponjas. Trabajar muchos años con equipos políticos diversos, de un color político u otro , es una fuente inagotable de aprendizaje. Nos encontraremos perfiles, momentos, motivaciones, experiencias todas ellas muy diferentes. En esa diversidad está la riqueza, siempre aprenderemos cosas nuevas que incorporar a nuestra mochila o cosas no tan buenas que no repetiremos jamás.


lunes, 8 de octubre de 2018

El nivel 32

Generalmente cuando hay cambios de gobierno emerge de nuevo en la escena el debate sobre la profesionalización de función directiva. Surge como una respuesta a la tan usual y arraigada en nuestro modelo institucional sustitución masiva de puestos de confianza y libre designación llevada a cabo por el partido que llega al gobierno, sea cual sea su color político. En el último cambio gubernamental se han constatado 485 el número de ceses y sus correspondientes nombramientos en los primeros 60 días de mandato.

El coste que supone tal vaiven de cargos para el funcionamiento de la Administración es elevado. Por un lado el coste económico de los cesados que tienen derecho a indemnización (despidos de directivos de empresas públicas) pero sobre todo el coste por la parálisis administrativa que se produce en tanto los nuevos conocen los proyectos, fijan prioridades y comienzan a tomar decisiones. Si, como es el caso, el cambio se produce con escasos dos años máximo para finalizar la legislatura, sin mayorías parlamentarias y en medio de una campaña electoral permantente el impacto de esta parálisis es aún mayor.

Este es uno de los motivos, que no el único, por el que se reclama la existencia de un cuerpo de directivos públicos que puedan ejercer funciones de dirección de las Administraciones públicas de manera profesional y sin estar sometidos a las vicisitudes del ciclo político.

La dirección pública profesonal es un viejo anhelo solicitado desde diferentes ámbitos desde hace ya muchos años que no ha acabado de materializarse. ¿Por qué? La respuesta es simple: la pugna "suma cero" entre  la ambición política y corporativa de colonizar ese nivel de la Administración que tiran en sentido contracio cual fuerzas contrapuestas a ver cuál se queda con el muñeco del directivo público profesional hacen que nada se mueva. De ahí que desde la aprobación del artículo 13 del Estatuto Básico del Empleado Público allá hace 11 años todo siga igual.

El quid de la cuestión está en aquello de lo que precisamente más se habla con la boca pequeña en el debate público sobre la profesionalización directiva: ¿qué puestos son aquellos que corresponden a un directivo profesional? y ¿ quién puede serlo? . Otras cuestiones que pueden parecer controvertidas - ¿cómo se selecciona? ¿cuánto dura el cargo? o ¿cuáles son las razones del cese? - están resueltas desde hace tiempo en los países de nuestro entorno, Portugal el último que lo ha solventado,  de forma muy decente por cierto,"animado" por la intervención europea.

¿Son sólo directivos profesionales los directores generales? ¿Y los subdirectores generales? ¿Y los  directivos de organismos autónomos y el sector público no administrativo? ¿Cómo se valora la necesaria confianza y competencias de gestión de entorno político inherentes a todo directivo público? ¿Son la condición de funcionario público y los trienios requisitos indispensables para optar a ser un directivo público? ¿Qué otros méritos, aparte de la hoja de servicios y el número de registro de personal, se han de valorar?

Configurar la dirección pública profesional supone dar respuesta a estas preguntas. Y no es fácil hacerlo; de hecho nada se mueve porque según unos actores u otros las respuestas son diferentes. En el momento que empiecen a tejerse consensos el tema se moverá pero no será fácil. Las tentaciones partidistas y las tentaciones de que la dirección pública se convierta en un nuevo nivel 32 son demasiado fuertes.



martes, 25 de septiembre de 2018

Málaga y los innovadores públicos

La próxima semana tendrá lugar en Málaga la celebración de las X Jornadas sobre Modernización de la Administración Local (JOMCAL) impulsadas por el Ayundamiento de dicha localidad en la persona de Manolo Serrano, su director de Innovación durante muchos años, que además de amigo y buena gente es todo un referente dentro de la Administración española como profesional infatigable que atesora un espíritu difícilmente superable, junto a la ilusión del primer día, por dotar a los ciudadanos, en este caso de su ciudad Málaga, de unos servicios públicos de primer nivel.

Las Jornadas JOMCAL tienen carácter bianual y este año alcanzan su décima edición. Son por tanto un evento más que consolidado, referente diría yo, de entre todos aquellos que con carácter estable se celebran por España en todos estos temas que tienen que ver con la transformación del sector público. Manolo, como siempre, ha logrado reunir a centenares de amigos y colegas que a lo largo de unos días compartiremos ideas sobre los distintos ejes temáticos en que ha estructurado el programa.

Como novedad este año se sustituyen los tradicionales paneles de ponentes por seminarios o talleres en los que habrá un debate de ideas que se sintetizarán posteriormente en una publicación editada por el Ayuntamiento y Wolters Kluwers.

En mi caso me han pedido participar como facilitador en el seminario CS6 "La innovación pública, ¿otra moda? o motor de transformación" que coordina Borja Colón y en el que tengo como compañeros a Fernando Monar y Resu Hernández.

El debate del seminario girará alrededor de los compromisos que deben adquirir y poner en marcha las entidades locales para convertir la innovación en un elemento transformador de las organizaciones y generador de valor público. Se pretender abordar  un primer reto sobre "lo que pretendemos con la innovación pública" (Fernando), un segundo reto sobre "cómo abordamos los proyectos de innovación pública" (yo) y finalmente un último reto sobre "cómo gobernar la innovación pública" (Resu).

Por lo que a mí respecta he estado pensando sobre algunas cuestiones que  os quiero ir avanzando en este blog:

1.- ¿Todos los problemas son susceptibles de abordar mediante proyectos de innovación pública?. ¿Cuáles sí y cuáles no?.

2.- ¿Qué tipo de estrategias podemos disponer para responder a un problema concreto?

3.-  ¿Cómo organizar la respuesta en forma de proyecto de innovación? 

4.- ¿Qué tipo de recursos contamos y cómo los podemos activar?

5.- ¿Qué frenos y motores pueden aparecer? ¿Cómo mitigar unos y potenciar otros? 


En Málaga tan sólo tendremos 45 minutos para debatir sobre todas estas cuestiones que son variadas y complejas pero hemos abierto un debate previo en Novagob al que os podéis animar a participar. ¿Empezamos?

miércoles, 12 de septiembre de 2018

¿Puede la Administración colapsar?

El profesor Carles Ramió reflexiona en un magnífico post sobre la aplicación del modelo holocrático a las Administraciones públicas  y cómo tendría que ser la organización para "asegurar el dominio estratégico de la dimensión política y, por otra parte, proteger la autonomía de la dimensión profesional en los aspectos más técnicos".

Sobre la relación entre políticos y funcionarios se ha escrito mucho y se escribirá aún más. Menos sobre la autonomía de la dimensión profesional en los aspectos más técnicos, con la excepción hecha de puntuales casos normalmente vinculados a cuestiones de contratación. No es el caso de la consabida "independencia judicial" cuya importancia e intentos de injerencia se encargan de recordarnos un día sí y otro también desde diferentes ámbitos, principalmente instancias judiciales y fiscales , muchas veces con razón y algunas sin ella.

El caso es que el aparato administrativo de las Administraciones públicas ha de actuar con rigor, profesionalidad e independencia para el desarrollo de las políticas públicas  y el control de la legalidad. Con la excepción de casos puntuales, España tiene una buena Administración, profesional y solvente, que garantiza la continuidad en los servicios públicos aún cuando las circunstancias políticas, como las actuales, son volátiles.

El quid de la cuestión es qué pasa cuando la visión estratégica de la dimensión política ignora (con o sin intención) los impactos que dicha visión tiene en el aparato administrativo. Es decir, con qué estructura se cuenta, cuáles son los perfiles y que capacidades instaladas existen en la Administración de la que se está al frente.

Lo normal hasta ahora es que no acabe pasando nada, se tensionan las estructuras administrativas y ya está. Un último ejemplo de ello. ha sido la formación de este nuevo Gobierno: se han incrementado los ministerios pero como el crecimiento administrativo está topado por Hacienda, el número de subdirecciones generales ha de permanecer igual. Consecuencia: tensión y sobre carga.

¿Hasta cuando es posible? ¿Pueden continuarse implementando ambiciosas visiones políticas con la rigidez y penurias de aparatos administrativos pensados para los años 80? ¿Puede en algún momento la Administración pública colapsar? Os dejo lanzada la pregunta. Seguro que hay opiniones varias.



miércoles, 5 de septiembre de 2018

Transformación de las AAPP: plazos, ¿qué plazos?

Diversos blogs (aquí, aquí o aquí) se han hecho eco de la aprobación del RD-ley 11/2018 (publicado ayer en el BOE) por el que se demora dos años la entrada en vigor de determinados (e importantes) supuestos reflejados en la ley 39/2015 relativos al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único.


La medida puede sorprender, pero únicamente por inesperada (para algunos) o por el vehículo jurídico utilizado (el decretazo ley omnibus). Por poco más.

No sorprende el incumplimiento de plazos y el saltarse a la torera las disposiciones normativas. Ocurre en la vida pública de nuestro país. Sin ir más lejos, y citando un asunto de actualidad, vemos cómo el Gobierno incumple al no llevar de nuevo la senda de déficit a las Cortes como le obliga la ley de Estabilidad.


En el ámbito de la reforma administrativa es lo habitual. Se aprueban normas que se incumplen, plazos que o no se respetan o vuelven a modificarse por la puerta de atrás. La demora en la implantación del procedimiento digital es un ejemplo más , pero no el único. En Justicia, que como sabéis ha sido mi destino más reciente, tenemos algunos ejemplso flagrantes:

  • La ley 18/2011 reguladora del uso de la tecnología en la Administración de Justicia indicaba el deber de los profesionales (procuradores, abogados, graduados sociales) en relacionarse electrónicamente con juzgados y tribunales. No se establecía plazo, sino el deber sin más. Entró la ley en vigor, ¿y? Poco o nada cambió. Hubo que pegar un puñetazo en la mesa, modificar la ley procesal para hacer de lo electrónico un requisito procesal  y poner una fecha (1.1.16). Y pasó lo que pasó. Lío, polémica, revuelo, desgaste político. Pero ahí está, en la Administración de Justicia las comunicaciones procesales (presentación de escritos y notificaciones) son electrónicas.
  • La misma ley 18/2011 daba un plazo de 5 años para que las AAPP competentes (Ministerio y CCAA) implantaran sistemas para la tramitación electrónica , es decir, implantaran el expediente digital. De nuevo pasaron los años, transcurrió el plazo y prácticamente nada cambió. Ni las AAPP habían implantado los sistemas y mucho menos juzgados y fiscalías estaban dispuestas a utilizarlos. Otro puñetazo en la mesa, otra implantación forzada y otra vez lío, polémica, desgaste político. Y ahí está: en la Administración de Justicia del territorio que gestiona el Ministerio (5 CCAA) funciona en los 1.000 juzgados el expediente digital.
  • La ley 20/2011 transforma de manera integral el Registro Civil español. Se aprueba por consenso pero a medida que se aborda su implantación se ve la inviabilidad del modelo territorial que propone. Y para modificarlo se necesita un acuerdo en las Cortes que ya no hay, ni  una mayoría política que pueda ser un mal menor. DE ahí que se postpone en 2015, en 2017 y veremos qué pasa en 2020. Al menos hoy sí hay un proyecto tecnológico en desarrollo que podría servir para una puesta en marcha parcial y gradual. 
Las dificultades de la implantación de la 39/2015 se empezaron a vislumbrar desde muy al principio. Aunque se aprobó una EStrategia TIC AGE que debía orientar a esta transformación, y se dieron directrices a los MInisterios para elaborar Planes de Transformación Digital, éstas eran políticas que se dejaron a la parte tecnológica de la Administración en las que el "negocio" en muchas ocasiones no se veía implicado . Y ahí está el problema. Que una cosa es tener herramientas y otras que éstas funcionen transformando los procedimientos. Los Planes de Transformación Digital se fueron demorando y no siempre han podido ser lo ambiciosos que hubiera sido necesario. El resultado es el que tenermos.

Moraleja: o la transformación digital de la Administración se asume como una política de Estado impulsada con una visión política reformista o mucho me temo que de seguir siendo considerado "un algo de los TIC" seguiremos igual. A trancas y barrancas.

lunes, 2 de julio de 2018

Termina una etapa

El tiempo ha pasado rápido desde que a finales de 2014 decidí aceptar el reto de trabajar para transformar nuestra Administración de Justicia. Un reto mayúsculo, "para valientes" - como me dijo una vez un amigo - cuya dureza en poco o nada se parecía a otros proyectos que había emprendido en el sector público con anterioridad. Tres años y ocho meses después esta etapa ha llegado a su fin.

Han sido años de gran satisfacción personal y profesional. A nivel personal me ha servido para aprender mucho en poco tiempo, para conocer una Administración diferente e incorporar a mi agenda de contactos y amigos a excelentes profesionales en un sector, el de la Justicia, que se ve diferente según seas ciudadano, intervengas en un proceso, o trabajes dentro de él.

A nivel profesional me ha servido para poder mostrar en el futuro cómo desde el nivel político de la Administración también se puede trabajar con vocación por el interés general, situando en lo más alto de la escala de prioridades del departamento proyectos de transformación con "perspectiva de país". En este punto todos los agradecimientos son pocos: al ministro Catalá por haber confiado en que un profesional público independiente como es mi caso le pudiera ayudar; a los altos cargos de esta etapa (secretaria de Estado, subsecretaria, secretario general, directora de gabinete, directores generales) que han dedicado a este proyecto un tiempo muy importante de sus quehaceres; y  a los funcionarios del Ministerio, colegas de gabinete, jueces, fiscales y letrados de la Administración de Justicia, compañeros todos ellos, con los que codo a codo he estado trabajando en estos años.

Todos sabemos que tres años y medio en tiempos administrativos no son demasiado. Al frente del los Ministerios se suceden equipos de diferente color político que intentan todos ellos dejar su granito de arena. Los que hemos estado en esta ocasión en el equipo de dirección del Ministerio de Justicia hemos intentado dejar también nuestra modesta aportación.

Ha habido - como siempre en estos casos - logros y errores, proyectos que hemos acabado y otros que no ha sido posible. Entre los logros y proyectos acabados podemos presumir de que en este periodo se ha acelerado como nunca el despliegue de la digitalización en Justicia, lo hemos convertido en un camino irreversible que , guste o no, tendrá que continuar. Entre los errores ha habido alguno como el error técnico que produjo la brecha de seguridad en LexNET o el siempre insuficiente tiempo y dinero que se dedica al lado humano del cambio. Por último, entre los proyectos que me hubiera gustado terminar queda la transformación del Registro Civil, un proyecto organizativo, humano, y digital que supondrá una auténtica revolución en muchos de los asuntos de la vida civil que nos toca como ciudadanos. Aunque, eso sí, tras años de parón, lo hemos dejado encarrilado con un nuevo sistema de Registro Civil digital (DiciReg) en construcción que muy pronto empezará a ofrecer resultados. Estoy convencido de que, pasado el tiempo y con más perspectiva, esta etapa de gran impulso a la transformación  en el Ministerio de Justicia se valorará en su justa medida.

Termina un ciclo y empieza otro... ya veremos que oportunidades profesionales se presentan en el futuro. La consecuencia más inmediata será retomar en cierta medida esta bitácora, un poco aparcada por imposibilidad material de escribir en los exigentes años que ahora terminan. Sea el que sea el destino que nos toque será difícil igualar la etapa en Justicia, aunque procuraré enfrentarme a él de la misma forma, con el máximo rigor y profesionalidad.


martes, 13 de septiembre de 2016

El oxímorón de la Justicia abierta

Justicia y apertura, ¿dos conceptos contradictorios? Hay pocas dudas que hasta ahora lo han venido siendo. Con razón o sin ella. La Administración de Justicia tiene sus peculiaridades que no son pocas.
Se trata de un servicio público que maneja bienes muy sensibles, nada más y nada menos que la libertad de las personas. Incluso sin llegar a ese extremo el mero hecho de estar envuelto en un procedimiento judicial puede tener un elevadísimo coste en la vida cotidiana y en la reputación de los implicados. La prestación no es bidireccional entendida ésta en términos "prestador -usuario" sino que hay varios intervinientes, unos ganan y otros pierden . Y además es impartida por un Poder del Estado independiente, en cuya función jurisdiccional tiene la autonomía y capacidad de decisión plena que consagra nuestra Constitución.

Dicho esto, que no es poco, la pregunta es si esa particularidad de la Administración de Justicia es motivo suficiente para que el servicio público de Justicia sea percibido por los ciudadanos como "distante", "opaco", "desconectado con al realidad" , o para que la ingente cantidad de datos - no personales- que están en los expedientes queden cerrados a cal y canto en un armario o para que no haya una rendición de cuentas efectiva, veraz e independiente de su funcionamiento o para que no se pongan de manifiesto los vicios, malas prácticas, pequeñas corruptelas que en este ámbito, como en muchas organizaciones ancladas en modelos del pasado, acaban aflorando.

Si pensamos en una Justicia del futuro sin duda muchas de estas cuestiones tienen que estar encima de la mesa.  Los gobiernos y los legislativos se están abriendo. También la Administración de Justicia ha de adaptarse a los nuevos tiempos y no sólo mediante el simple hecho de poner ordenadores en los juzgados.

En este sentido emerge el paradigma de Justicia abierta como un concepto novedoso, innovador y, por qué no decirlo, contracultural y a contra corriente del devenir hasta nuestros días de la Administración de Justicia. Hay ya gente que desde hace algún tiempo viene hablando de ello. De ahí que en el próximo Congreso Internacional de Gobierno, Administración y Políticas Públicas de GIGAPP haya un panel específico sobre la materia.


Os dejo el paper que he escrito para el mismo. No pretende sentar cátedra ni mucho menos. Simplemente ser una modesta contribución al debate conceptual e ideológico sobre este nuevo paradigma. Lo podéis descargar aquí.