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reflexiones sobre administración pública inteligente

viernes, 16 de enero de 2009

Apuntes sobre Cooperación Público-privada (CPP)


Ayer asistí a la sesión académica que desde el Club Dirección Pública ESADE Alumni organizamos junto al Instituto de Dirección y Gestión Pública de ESADE titulada Partenariados público-privados: razones, sinergias y ejemplos para un escenario de cooperación.

El profesor Albert Serra nos ilustró durante hora y media sobre los aspectos más destacables de la Cooperación Público-Privada que os resumo por si resultan de vuestro interés:
1. Estado y mercado

Se plantean dos escenarios de relación entre lo público y lo privado:

  • La gobernanza global del sistema (nivel más conceptual e ideologizado): parece (y más con la que está cayendo) que están superados los postulados del Consenso de Washington que se pusieron tan de moda en los años 90 y llevaron a numerosos países (sobre todo latinoamericanos) a adelgazar sus Estados para dar paso de manera masiva a los mercados. Hoy hay cada vez más coincidencia en que se requiere un sistema institucional fuerte para garantizar el funcionamiento de los mercados (Estado para mercado)
  • La gestión de las políticas públicas (nivel más operativo y profesional): cada vez se exige mayor eficacia en el diseño y desarrollo de políticas públicas y dicha exigencia requiere una suma de esfuerzos entre diversos actores de interés público-privados.
2. La base de la cooperación
  • Los escenarios público (Estado), social (sociedad civil) y mercantil (empresa) configuran un nuevo escenario organizativo con elevada complejidad.
  • Aunque a veces lo parezca, no debe existir competencia entre la dimensión pública y la privada: mientras que el objetivo de la primera debe ser producir outcomes (cambio social), el sector privado se centra en producir los outputs (actividad) necesarios para conseguirlos. La mejor forma de producir outcomes es "comprar" outcomes.
3. Un paradigma consolidado
  • La gestión pública en los países desarrollados, esté dirigida por conservadores o socialdemócratas, hace años que ha incorporado la Cooperación Público-Privada como una de sus herramientas fundamentales. Existe por tanto un consenso ideológico en este sentido, aunque aparezcan debates a veces un tanto artificiales. No obstante pueden existir discrepancias ideológicas puntuales en cuanto a qué ámbitos pueden alcanzar estas alianzas, discrepancias que también suelen incorporar un carácter coyuntural.
4. Motivos de la colaboración
  • Mejorar la calidad, la productividad y reducir costes: la necesidad de especialistas.
  • Reducir la complejidad organizativa: la dispersión productiva (característica del sector público) es sostenible reduciendo la cadena de valor.
  • Aumentar la flexibilidad: poder cambiar de modelos y socios de cooperación.
  • Aprendizaje e innovación: poder comparar operadores suele aportar una elevada capacidad de aprendizaje. Ejemplo: la tecnología incorporada a los camiones de recogida de basuras por un proveedor hizo que se redujeran los costes del personal de apoyo que tiene que asistir al camión.
  • Compartir el esfuerzo inversor para nuevos servicios e infraestructuras: modelo alemán.
5. Escenarios de la cooperación
  • Regulación: mercados regulados como los de utilities (luz, gas, telefonía, energía). El Estado actúa como regulador y titular de la infraestructura (ADIF, Red Eléctrica Española) mientras que la prestación de los servicios pertenece a operadores (privados o públicos los menos) que actúan en estos mercados regulados.
  • Coproducción de servicios, a tres niveles: externalización, concesión o concertación (enseñanza).
  • Financiación de proyectos (project finance): modelo alemán, en el que el actor privado construye la infraestructura y la Administración la paga en plazos prolongados mediante un canon.
  • Partenariados: asociaciones, redes, proyectos, etc. de interés mutuo para satisfacer iniciativas públicas que conlleven interés general.
6. Riesgos y perversiones de la cooperación
  • Costes de transacción, de dependencia, de control o de responsabilidad.
  • La incomprensión de las posiciones relativas: riesgo económico, político o personales. Es uno de los temas no resueltos de las CPP, la asignación de riesgos: el sector privado asume mucho menos riesgos de los que debería.
  • Desnaturalización de políticas públicas: priorización dne los intereses corporativos y personales.
  • Gestión fraudulenta de las políticas públicas: diferir costes y recursos a futuro (modelo alemán), oscurecimiento de la gestión.
  • Inviabilidad económica de la cooperación: reducción de presupuesto como objetivo (sin mejora), externalización de costes económicos y organizativos.
  • Vampirización de los recursos públicos y corrupción.
  • Dejar al ciudadano fuera de estas fórmulas: no incorporarle a los mecanismos de cooperación, etc. Es un riesgo que está ahí y que hay que tratar de evitar, especialmente en fórmulas de CPP en la gestión de servicios en las que es mucho más fácil incluir la visión ciudadana en el funcionamiento de las mismas (p.ej. funcionamiento de instalaciones deportivas de barrio: los vecinos pueden participar del seguimiento y nuevas propuestas para los contratos de gestión de las instalaciones).
7. Requerimientos para una CPP de calidad
  • Conocimiento profundo de las capacidades y necesidades mutuas, empatía. Derribar estereotipos que lo público tiene sobre lo privado (pensar que son voraces tiburones mercantilistas) y de lo privado sobre lo público (creer que lo público siempre funciona mal y que gestión pública y gestión de una empresa son lo mismo).
  • Reglas de juego adecuadas a las diferentes formas que adopta.
  • Contractualización rigurosa.
  • Gestión relacional intensa, respetuosa y generadora de confiabilidad.
  • Capacidades de gestión específicas y adaptadas al objetivo y naturaleza de la cooperación. Es un talón de aquiles de lo público: se sabe gestionar pero no tanto controlar, para lo que se requieren otras competencias. Es preciso un cambio en la dirección pública en este sentido.
  • Transparencia y rendición de cuentas.

1 comentario:

Moisés Gracia dijo...

En el punto 7 creo te olvidas del tema más importante a día de hoy con las CPP, y que tiene repercusión de actualidad como factor clave de fracaso: una adecuada planificación de transferencia de riesgos, con ADAPTACIÓN A LOS CAMBIOS DE ENTORNO INHERENTE A LAS PARTES COLABORANTES.

Estoy en desacuerdo sobre tu afirmación acerca del insuficiente riesgo adoptado por la empresa privada. Es sencillamente un dislate de comentario, al menos aplicado a la experiencia mundial y nacional sobre CPP en infraestructuras.

Empleo mi tiempo laboral a inspeccionar/auditar CPPs; veo verdaderos desastres financieros (dicho técnicamente, desequilibrio económico-financiero) debidos a la rigidez contractual de asignaciones de riesgo. Su factor común: variaciones de entorno (marco normativo-legal, socio-económico). Se puede aplicar el mito de Sisifo a este problema, por su reincidencia y falta de solución por la parte pública, a pesar de la insitencia privada...

Califico de insostenible la modalidad actual de CPP en España, mientras no se enfoque el verdadero problema de la rigidez en la transferencia de riesgo en un contrato de larga duración. Este es, a mi juicio,el punto más importante HOY para conseguir una CPP de Calidad.

Atentamnte,
Moisés

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