El nuevo EBEP (III): funcionarización o laboralización

"Partiendo del principio constitucional de que el régimen general del empleo público en nuestro país es el funcionarial, reconoce e integra la evidencia del papel creciente que en conjunto de las Administraciones Públicas viene desempeñando la contratación de personal conforme a la laegislación laboral para el desempeño de determinadas tareas..... y sintetiza aquello que diferencia a quienes trabajan en el sector público administrativo, sea cual sea su relación contractual, de quienes lo hacen en el sector privado"

Así empieza la Exposición de Motivos del EBEP. Una novedad muy significativa que aporta el Estatuto es sin duda la introducción de la figura de "empleado público": de nueva creación, diluida y genérica ya que abarca a todos aquellos que son retribuidos al servicio de la Administración (excepto los directivos públicos).

¿Supone la denominación de "empleado público" el pistoletazo de salida para la laboralización progresiva en el conjunto de las Administraciones? Algunos piensan que sí. Yo creo que no.

El sistema político-administrativo español, igual que el francés o el alemán, sigue el modelo por el cual la Administración es la principal fuerza integradora de la sociedad y sus preopupaciones básicas son la elaboración de las leyes y el uso de la coerción necesaria para aplicarlas. Los empleados de dicha Administración (funcionarios) son investidos de potestades por lo que el derecho es el eje central de sus procesos de capacitación. El otro modelo, los países anglosajones, Holanda y Suecia (paradigma del estado del bienestar y de potentes servicios públicos !!!!) se basa en la imparcialidad, la flexibilidad, el pragmatismo antes que en la capacidad técnica o la estricta legalidad; sus empleados públicos son simples ciudadanos que trabajan para organizaciones gubernamentales y no una clase especial investida con atribuciones especiales. En Suecia todos los empleados públicos están sujetos a la legislación laboral, son contratados por cada organización pública y están sometidos a un elevado sistema de incentivos en un modelo institucional en el que las agencias están fuertemente implantadas.

Como decía antes, hay sectores que opinan que lo que se pretende es una progresiva laboralización en la función pública:

• Primero, por copia de los modelos existentes en otras administraciones de países de vanguardia (como son los nórdicos), con unos servicios públicos fuertes y eficientes.


• Segundo, porque la definición que el EBEP da a quienes deben ostentar el título "funcionarios de carrera" (artículo 9.2) podría interpretarse como restrictiva: "aquellos cuyas funciones impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses del Estado y las AAPP".


• Tercero, porque la laboralización ha ido invadiendo las estructuras de ciertas administraciones como las de las entidades locales, donde más de la mitad de los puestos de trabajo son ocupados por laborales.

En mi opinión, el modelo del nuevo EBEP no cambia: es un modelo funcionarial, aunque permita a las CCAA fijar en las correspondientes normas de desarrollo qué puestos podrán ser ocupados por personal laboral:

• Primero, por la fuerte cultura del funcionariado público en las administraciones españolas (que al final serán quiénes desarrollen en la práctica el EBEP) o la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha sostenido reiteradamente que los puestos de las Administraciones deben ser cubiertos de forma prioritaria por personal funcionario.


• Segundo, porque aumentando el conjunto de personal laboral y para atender sus legítimas reivindicaciones de promoción y carrera vertical, se ha instalado el hábito de los procesos de funcionarización, frente a la búsqueda de fórmulas de promoción para este personal sin modificación de estatus administrativo.


• Tercero, porque aun introduciendo el término "empleado público" la propia estructura de la norma del EBEP gira permanentemente en torno a la figura del funcionario de carrera dejando en un segundo plano muy marginal al colectivo laboral. Podríamos decir que es una ley redactada por funcionarios para funcionarios.

Manteniendo mi opinión que el modelo será continuista y, por tanto, funcionarial, sí me gustaría añadir, por último, dos observaciones:

1. Está por ver si, en lo referente a los directivos públicos, se apuesta más por relaciones laborales de alta dirección o, por el contrario se manteniene la obligatoriedad de funcionario público para la mayor parte de ellos. En este punto, sí que creo que habrá apertura porque, aun siendo razonable que la mayor parte de los puestos directivos se nutran de personas que han desarrollado su carrera en el sector público, esta cobertura debería ser más por sus méritos y experiencia que por una claúsula normativa que impusiera la condición de funcionario público para el desempeño del puesto. La situación actual en la que según la LOFAGE, directores generales y subdirectores generales (de la AGE) deban ser obligatoriamente funcionarios (excepto casos muy motivados que debe aprobar el Consejo de Ministros) no tiene ningún sentido con el nuevo concepto de directivo público profesional.


2. La Administración que veo a largo plazo debe ser sin duda una Administración de grupos A y B, en la que los trabajos burocráticos de baja cualificación sean sustituidos por las nuevas tecnologías. Sería conveniente pues una reflexión acerca de la estructura de las organizaciones públicas y la composición de las RPT en la línea de plantearse si el elevadísimo número de puestos de grupos C, D y E (administrativos, auxiliares y ordenanzas), no ya se justifica (ese es otro debate), sino si deben ostentar la condición de funcionario público. Quizá aquí sí tendría sentido empezar una progresiva laboralización; no parece que muchos de estos puestos cumplan la condición de "participar directa o indirectamente en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales" (art. 9.2).