Topicos, topiquillos y topicazos

En las últimas semanas hemos venido oyendo rumores sobre diferentes medidas que el Gobierno tiene previsto tomar en relación a ampliar la jornada laboral de los empleados públicos y mejorar su productividad. Circulan todo tipo de borradores y globos sonda pero no será hasta que se conozca la circular definitiva cuando conozcamos el verdadero alcance de las medidas. No obstante, en las noticias de prensa que sobre este asunto han aparecido, abundan titulares y comentarios varios en la línea de engordar el amplio abanico de tópicos, topiquillos y topicazos que existen alrededor de los empleados públicos españoles. Veamos algunos de ellos.

"Los funcionarios trabajan menos horas diarias que nadie" La jornada laboral de los empleados públicos españoles es diversa, dependiendo del tipo de Administración, su ámbito territorial, el nivel de responsabilidad, y la función que desempeñen. Equiparar un auxiliar de un ministerio, con un médico, un bombero, un profesor, un directivo público o un controlador aéreo es disparatado. Se trata de colectivos muy diversos cuyas jornadas no son equiparables. Desde hace algún tiempo hay una tendencia común de elevar la jornada a todo el personal (lo más normal, pasar de 35 a 37,5h.), excepto al de especial dedicación que tenía y tendrá 40 horas nominales. Parece lógico que se tienda a unificar jornadas para empleados públicos de misma función y sector, aunque trabajen en ámbitos territoriales diferenciados. No lo parece tanto que no se traten con la debida consideración otro tipo de colectivos más específicos, como personal sanitario, docente o los mismos bomberos.

"Los funcionarios sueltan el lápiz para fichar a la  hora exacta" El fichaje es un síntoma de lo anticuada que está la cultura administrativa, con un enfermizo culto al presencialismo. Implica negar la autorresponsabilidad del trabajador para gestionar sus cometidos en base a una cultura de objetivos, rigidizar los comportamientos y someter las relacionales laborales a dinámicas poco saludables. Lo de soltar el lápiz a la hora puede ser una patología, pero no tanto de un supuesto poco compromiso en el sector público, sino de cómo la sociedad española afronta el trabajo. Como nos demuestran nuestros socios europeos la productividad nada tiene que ver con las largas jornadas, sino con el aprovechamiento efectivo e intenso del tiempo de trabajo estipulado. En cualquier caso, en la Administracióin el lápiz se suelta con más o menos ligereza en función de la responsabilidad personal, las tareas asignadas y el nivel profesional. Nada distinto a la empresa privada.

"Los funcionarios tienen los famosos moscosos" Mucha gente sí sabe que los "moscosos" son los seis días de asuntos particulares que pueden disfrutar los empleados públicos al año. Lo que poca gente sabe es por qué se otorgaron en su momento (hace casi 30 años). Un ministro de Administraciones Públicas llamado Javier Moscoso regularizó lo que era una práctica común hasta aquellos tiempos: que los funcionarios pudieran disfrutar de 3 días libres en Navidades y otros 3 en Semana Santa. La novedad fue que se flexibilizó este disfrute permitiendo al empleado distribuir los días a lo largo del año como mejor quisiera para atender posibles necesidades personales que le pudieran surgir. En la empresa privada también existen los moscosos, pero de otra manera: por una parte los convenios colectivos suelen fijar días de libre disposición por la diferencia entre la jornada anual y la jornada diaria; otras empresas (grandes consultoras incluidas) dan de propina una semana en Navidad y/o en Semana Santa; algunas, simplemente cierran en este periodo. Por otra parte, en el mundo privado y a determinados niveles hay mucha mayor flexibilidad: si el niño se te pone malo puedes trabajar en casa sin tener que consumir ningún día de vacaciones. En el sector público habría que coger un moscoso.

"Los funcionarios tienen muchas vacaciones" Ni más ni menos que 22 días laborables más un máximo de 4 días adicionales según los trienios, empezando con el primer día adicional a partir del quinto trienio. No creo que esto difiera de la empresa privada en exceso. Lo que sí difiere significativamente son otro tipo de días, los que en algunos ámbito se llaman "canosos" que se establecieron en el EBEP hace cinco años: se trata de días de asuntos propios adicionales a los seis moscosos a partir del sexto trienio. Este tipo de días hoy se ponen en cuestión , quizá con razón. Pero tienen su historia: fue en 2006-07 cuando se negoció el EBEP y los representantes de los trabajadores solicitaron una compensación económica a años de pérdida de poder adquisitivo de los funcionarios, cuando inflaciones de 3 al 5% se comían las subidas de sueldo del 2% que establecían las Leyes de Presupuestos. Existía holgura presupuestaria pero la postura del Gobierno fue tocar lo mínimo la masa salarial y ofrecer como contrapartida días libres (pero no a todos los empleados, sino a los que ya tuvieran una significativa antiguedad). Esto hoy habría que recordarlo.

"Los funcionarios trabajan poco porque se pasan el día en internet" El acceso a internet está regulado de forma desigual según la institución o departamento. En algunos tienen todos; en otros, sólo tienen los de un determinado nivel para arriba. Ver hoy internet como un entretenimiento que hace perder tiempo en el trabajo muestra una gran ignorancia. Internet es una herramienta más, como el teléfono o el propio ordenador: un sistema de comunicación y acceso al conocimiento. Su buen o mal uso dependerá de la persona, de que cumpla con su trabajo o no. Pero en ningún caso quitarlo va a incidir en que el que lo usaba para leer el periódico toda la mañana, se ponga a trabajar. Seguirá sin hacerlo: se irá al pasillo a tomar café, a charlar con el compañero, a hacer crucigramas o ... a leer el periódico en su móvil.

Diez lecciones de ley de Transparencia

En ocasiones en gestión pública falta valentía o sentido de la oportunidad para afrontar diversos problemas pendientes de resolver. Sin embargo, no son pocas las veces que los dirigentes deciden dar un paso adelante y cogen el toro por los cuernos, llevando el asunto a la agenda de gobierno. En estos casos la decisión y la intensidad del primer momento suele hacer que coincidan el discurso con la acción y que, al menos, en la primera vuelta del ciclo de políticas públicas se ponga buena parte de la carne en el asador. También hay casos en que el discurso y los hechos no coinciden, es decir se recogen por la esfera política unas necesidades, se plantean unas expectativas, se recalientan las mismas y luego la plasmación real es decepcionante, pero no tanto porque aparezcan problemas sobrevenidos o se crucen en la agenda otras prioridades sino porque simplemente de lo que se trata es de aparentar una pose que difiere de las verdaderas intenciones. Parte de todo ello está ocurriendo con la llamada ley de Transparencia, y no desde ahora: al anterior gobierno le faltó valentía y la dejó en el cajón; al actual,  el acierto en impulsarla se le convertido rápidamente en crítica por su desatinado plantemiento y errática gestión del proceso de elaboración.

Como de todo en la vida se aprende, podemos utilizar este proceso de la ley de Transparencia para aprender ya que nos está dejando algunas lecciones de qué no se debe hacer si se pretende una gestión "abierta" de políticas públicas:

1. Créete los principios inspiradores de tu proyecto el que más. De lo contrario, a las primeras de cambio quedarás en evidencia  frente a colectivos fuertemente militantes de las ideas que supuestamente has decidido abanderar.  
 
2. No empieces por la casa por el tejado: creer que la ley resuelve un problema público es inútil. Primero hay que indagar y sumergirse bien en las necesidades sociales, contactando con los diversos actores y trabajando con ellos un tiempo. Arremangándose y bajando al ruedo el éxito puede estar más cerca; en caso contrario, el fracaso es seguro. En el ámbito de la ley de Transparencia se ve claramente que entre lo propuesto por el gobierno y lo esperado por la sociedad civil hay una brecha.


3. Abandona barreras e inercias propias. Las políticas públicas sirven para mejorar, muchas veces para romper. Plantear asuntos como el de la transparencia remitiendo al encorsetamiento institucional ("legitimidad de los señores diputados") cuando la mayor parte del debate y opinión se produce en ecosistemas como internet (intrínsecamente alejados de ese vetusto institucionalismo) es la mejor forma de deslegitimar ya desde el principio la iniciativa.

4. (Es un tópico pero...) sé coherente. La coherencia es siempre un activo; por ejemplo, la confianza se gana a base de coherencia. Pero para que haya coherencia, al menos los hechos han de coincidir con las palabras. Plantarse como abanderado de la transparencia cuando por otra parte se abusa del secretismo (ejemplo: no poder ver las aportaciones de los demás o no saber de éstas cuáles se han incluido en el proyecto y cuáles no) no ayuda a favor de esta iniciativa.

5. Si vas a explorar nuevos terrenos, no des pasos en falso... documéntate primero. Abrir el proceso de elaboración de la ley a la participación puede ser una magnífica iniciativa.... pero también salir remetadamente mal si hay un desconocimiento de la realidad de los procesos de participación. Y no es la primera vez que se dan estos fracasos , por lo que es posible aprender de otros que ya se estrellaron.

6. Céntrate en el problema y (sobre todo) céntrate en la solución. Aprovechar que el Pisuerga pasa por Valladolid para llenar una ley de elementos que colateralmente tienen relación con el tema en cuestión no es de recibo. Si lo que se pretendía era castigar a malos gestores, refórmese el Código de Buen Gobierno que hizo el gobierno socialista en esa línea; pero céntrese el asunto de la transparencia en el marco que directamente le corresponde: en una política amplia de gobierno abierto y mejora de la calidad democrática.

7. No utilizar la participación como instrumento de manipulación. Si lo importante está decidido de antemano, ¿por qué perder tiempo en lanzar un proceso participativo? No hay nada peor que crear expectativas (en este caso que los ciudadanos pueden aportar) cuando ya desde el principio quien las crean saben que no van a servir para gran cosa.

8. Si usas un grupo de expertos aprovéchalo; si es para despistar, al menos que no se note. Ya conocemos el refrán administrativo: "si quieres no hacer nada, monta un comité (de expertos)". Pero al menos toma nota de sus aportaciones, escucha que algo (o mucho) se puede aprender... aunque luego decidamos dejar todas esas cuestiones como "pendientes de evaluar". Sacar adelante un anteproyecto cuando no han concluido las reuniones del comité es cuando menos poco decoroso.

9. No abuses de parapetos. Si los diversos actores plantean cuestiones que no encajan con tus planteamientos, intenta convencerles con argumentos sólidos o quizá seas tú el que te debas mover. Utilizar "la ley", "la Constitución", etc. sistemáticamente para decir que no a (casi) todo es una estrategia que ya cansa.


10. Convence (primero) y apóyate (después) en líderes de opinión. Dentro del conjunto de actores los hay muy diversos en poder y en cómo les afecta; se abordamos un asunto que va a tener fuerte impacto en redes sociales (como es éste de la transparencia) es básico identificar quienes son los líderes de opinión para trabar de forma preferente con ellos y que sean los que apoyen la iniciativa. Pensar únicamente en los medios de comunicación tradicionales trabajando de espaldas (como ha ocurrido) a líderes de opinión clave en el ámbito de transparecia dejará el proyecto cojo, especialmente en el ámbito de la comunicación. Y eso no es bueno.

Evaluar sí, pero bien

Hace unos días me entrevistaron en Expansión sobre el impacto de la evaluación del desempeño y la asignación de incentivos en el ámbito del empleo público. Os copio el reportaje completo por si es de vuestro interés:

La rutina del procedimiento complicará evaluar a los empleados públicos

Los expertos creen que para implantar con éxito un sistema de retribución variable, tal como planea el Gobierno, se debería poder evaluar al funcionario en función de objetivos, lo que es incompatible con la rutina de de completar el procedimiento que impera en las administraciones públicas españolas.

Según adelantaba a comienzos de mayo Expansión.com, el Gobierno aplicará por decreto la retribución variable por objetivos y desempeño a los funcionarios, laborales y eventuales del Estado, autonómicos y locales. La medida ya prevista en el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), desarrollará el Reglamento de la Ley del Estatuto del Funcionario Público, que sacó adelante el exministro de Administraciones Públicas, Jordi Sevilla, en 2007, pero cuya aplicación está paralizada desde entonces. El vicepresidente tercero del Gobierno de Zapatero, Manuel Chaves, también intentó retomar la puesta en marcha del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) y anunció a finales de 2010 que el Ejecutivo estaba estudiando aplicar una "fórmula" para ligar parte de la nómina de los funcionarios a su productividad, tal como había demandado la patronal CEOE.

La premisa para evaluar es que exista cultura de gestión por resultados; sólo así se puede construir un sistema que evalúe la contribución de los empleados públicos a diferentes niveles. Hasta ahora, la Ley de Presupuestos marcaba bolsas de productividad para los funcionarios, pero es un parámetro más estructural que real. Sólo en algunos departamentos de la Administración, como la Tesorería General de la Seguridad Social o la Agencia Tributaria o el cuerpo de Abogados del Estado, incluyen criterios de productividad en los salarios de sus empleados públicos. El sistema de retribución por objetivos en las plantillas públicas no está demasiado extendido en nuestro país.

"Hay algunas experiencias en el ámbito de la inspección de Hacienda o de la abogacía del Estado. También en determinadas autonomías se incentiva a los médicos por objetivos de reducción del gasto o incapacidad temporal", pero "son experiencias aisladas y un tanto dispersas", explica Óscar Cortes, vicepresidente del Club Dirección Pública de la escuela de negocios Esade. El motivo es que la metodología del procedimiento en las Administraciones españolas dificulta la puesta en marcha de estas iniciativas.

Francisco Ivorra, director de la Consultoría de Recursos Humanos de PwC y colaborador del Centro de Innovación del Sector Público de PwC e IE, añade que en "en algunas comunidades autónomas hemos identificado algunas buenas prácticas en este ámbito, pero está menos generalizado y en administración local y central están llegando con un poco más de retraso, con iniciativas más enfocadas a servicios que con carácter global".

Los expertos en gestión pública creen que para que este modelo retributivo tenga éxito, es necesario implantar la cultura del incentivo en las plantillas públicas en vez de basarse en la rutina de cumplir el procedimiento. "Por lo general, los casos de éxito vienen ligados a sistemas públicos fuertemente orientados a resultados como los nórdicos o los anglosajones", señala Cortés. "La premisa para evaluar es que exista esa cultura de gestión por resultados; a partir de ahí se puede construir un sistema que evalúe la contribución de los empleados públicos a diferentes niveles".

Los casos de éxito vienen ligados a sistemas públicos fuertemente orientados a resultados como los nórdicos o los anglosajones.

La premisa, la gestión por resultados

Este experto cree que primero habría que extender en los ámbitos del sector público que corresponda, no necesariamente en todos, una cultura de orientación a resultados, abandonando la vieja cultura de gestión por procedimientos instalada en las Administraciones. "Una vez que cada organización pública tenga perfectamente definidos sus objetivos impactos en el marco de una política pública, se podrán ir desgranando esos objetivos en los diferentes niveles de responsabilidad. El cumplimiento de los objetivos generales, unido a los orgánicos y personales que se tengan atribuidos sumados a la valoración por competencias de cada empleado, es lo que debería ser el conjunto de la evaluación. Además de los datos neutros que dan las cifras, es preciso eliminar la subjetividad haciendo intervenir a diversos responsables (no sólo el directo), colaboradores externos e internos y colegas de similar nivel".

Ivorra subraya que "la adopción de la filosofía de la dirección por objetivos no es una opción para las administraciones públicas, sino un imperativo legal derivado de la Ley General de Presupuestaria, que declara que su actividad económica-financiera tiene como fines el desarrollo de objetivos y el control de la gestión de los resultados. En este sentido, resulta por tanto preciso que los objetivos se expresen en términos de resultados, y no como metas genéricas". Ahora bien, es fundamental "establecer mecanismos que hagan posible que el discurso político se convierta en acción: necesidad de planificar de la administración, gestión proactiva para anticipar soluciones y establecer la responsabilidad por el cumplimiento de los objetivos y metas planificados".La adopción de la filosofía de la dirección por objetivos no es una opción, sino un imperativo legal derivado de la Ley General de Presupuestaria

Cortés cree que extender la política de retribución variable a las plantillas públicas no sería, a priori, lo más acertado. "Lo más importante no es la universalización, sino priorizar en términos de coste-beneficio. Primero dependerá de cada organización pública y de su naturaleza, las hay que producen un valor público difícilmente medible en términos de resultados objetivables. Otras prestan un servicio que se puede y se debe valorar". Posteriormente "habrá que ver dentro de cada una cuáles son las funciones que inciden de forma más clara y directa en la obtención del resultado. A partir de ahí se puede valorar si se extiende a más colectivos. Lo público es demasiado complejo para dar recetas que sirvan en todas las circunstancias; hay que ver caso a caso".

Ivorra cree que sí que habría que extender el pago por objetivos a todos los funcionarios y empleados públicos. "Resulta difícil imaginar que el trabajo de determinados empleados o colectivos públicos está exento de medición. Eso no quita que es importante definir el nivel de despliegue adecuado -de organización, departamento/servicio, individuales-, los objetivos cuantitativos y cualitativos y el nivel de afectación y alineamiento de otras políticas". Añade que la responsabilidad para que el modelo funcione no sólo recae en los gestores o en los directivos públicos, sino en todos los empleados de las Administraciones Públicas, "porque la gestión por objetivos debe ser entendida, asumida e impulsada por todos. Adicionalmente, todos estos procesos requieren de una supervisión desde recursos humanos al objeto de ajustar y asegurar la ejecución homogénea. Esto ocurre tanto para organizaciones que se enfrentan por primera vez como aquellas ya maduras en estas prácticas de gestión".

La responsabilidad para que el modelo funcione no sólo recae en los gestores o en los directivos públicos, sino en todos los empleados públicos

Ventajas, pero también inconvenientes
 
Estos especialistas ven ventajas, pero también inconvenientes, al modelo retributivo variable. "Si el sistema de evaluación está bien planteado las ventajas son indudables: mejora en el rendimiento de las organizaciones, activación de la energía institucional, puesta en valor de las inquietudes de los empleados o la optimización en la asignación de recursos", detalla Cortés.
"Pero los inconvenientes también existen y suelen ignorarse: son sistemas complejos, con una importante carga burocrática, que consumen esfuerzos y emociones por todos los que participan. Los objetivos no siempre son fácilmente cuantificables; hay riesgo de subjetividad y que el incentivo o la sanción no esté alineado con las inquietudes de las personas". Asimismo, se pueden dar disfunciones en determinados servicios públicos, según sugieren algunos sindicatos de Función Pública. Por ejemplo, en los servicios de atención al público la evaluación puede ser más sencilla, como el número de personas atendidas, encuestas de grado de satisfacción, etcétera, pero ¿qué criterio se seguiría para medir el desempeño en profesiones tales como los médicos, los policías o los profesores, por poner sólo algunos ejemplos?

Mejor ningún modelo a uno malo

Según Cortés, estas disfunciones se pueden producir. "Un buen sistema de evaluación es altamente complejo y no es fácil de diseñar, por eso en la práctica se adoptan medidas simplistas que establecen resultados fáciles de medir, pero que no explican o contribuyen a solucionar el problema público en cuestión. Por ejemplo: es muy fácil a un policía medir por número de multas emitidas pero, ¿eso contribuye a reducir el número de accidentes, si ése es el objetivo?", se pregunta. Será preciso vencer cierta resistencia de los centros gestores basadas en la percepción de que redundarán en una mayor vigilancia

Por eso, "los indicadores deben ser más complejos", explica. "Por otra parte, los resultados se vinculan a incentivos o sanciones que no tienen por qué ser aquellos que motiven al profesional: se piensa en los económicos pero hay otras muchas cuestiones que subyacen en el desempeño de una persona. Antes que diseñar un mal sistema de evaluación es mejor no tener ninguno; los costes de un mal sistema son demasiado elevados".

Ivorra añade que el pago por objetivos, sin duda, "contribuye a la recuperación de los valores y sentido propio de la Administración al Servicio del Ciudadano, es un modelo de gestión que a través de objetivos e indicadores permite comunicar la estrategia y los valores del organismo y medir si se llevan a cabo. Además, es una herramienta de gestión que ofrece una mayor agilidad y operatividad en sus procesos de toma de decisiones, lo que da soporte a los retos futuros de la Administración". Asimismo, "facilita a los responsables de la organización ‘operativizar la estrategia’, es decir, transformarla en objetivos operativos relacionados entre sí y dotarlas de indicadores que permitan medirlos, potencia la asunción de responsabilidad del directivo público como gestor de recursos públicos y permite captar talento profesional procedentes de otras disciplinas".

No obstante, Ivorra coincide con Cortés en que la fórmula no está exenta de dificultades. "El establecimiento de un sistema de indicadores no es una cuestión exenta de dificultades: En primer lugar, será preciso vencer cierta resistencia de los centros gestores basadas en la percepción de que redundarán en una mayor vigilancia". La contrapartida no siempre debe ser económica: hay otras como el desarrollo profesional o el refuerzo de confianza que muchos funcionarios darían por bueno,

Es más, "la dirección política también puede mostrar ciertos recelos, ya que puede ser considerado un potente instrumento de control. Asimismo, existen dificultades para medir los resultados (outputs) de la gestión pública, derivados de la complejidad para calcular ciertos costes. Por último, este sistema enfrenta la dificultad de definir comportamientos alineados con los valores de la organización, y establecer indicadores que permitan su medición". "No obstante, sin un sistema de indicadores de gestión que proporcione información sobre el nivel de consecución de los objetivos propuestos, será imposible saber si los estamos cumpliendo o si debemos adoptar medidas para corregir desviaciones", remacha.

Pensar en términos de inversión, no de gasto

Cortés explica el retraso de la aplicación del pago por objetivos, prevista en el EBEP desde hace cinco años. "El desarrollo del EBEP -no sólo en este ámbito, sino en todos- depende de muchos factores, entre los cuales podríamos citar una creencia que se incrementaría el coste de personal, la oposición de ciertos colectivos de empleados públicos reacios a la puesta en marcha de cambios que modifiquen sustancialmente sus condiciones, o simplemente que hay otras prioridades en la agenda política como es la lucha contra el déficit". Pero, ¿es cierto que es modelo puede salir caro para las Administraciones Públicas? Cortés cree que es un error pensar en estos términos. "Si se piensa en alicientes de tipo económico y se plantea un buen sistema de evaluación por desempeño, quizá a corto plazo sí supondría un incremento del gasto que nadie quiere afrontar en este momento".
 
En ese caso, "depende cómo se plantee, pero los hipotéticos mayores costes de hoy se amortizarían con creces con el ahorro y el beneficio de mañana. Pero la contrapartida no siempre debe ser económica: hay otras como el desarrollo profesional o el refuerzo de confianza que muchos empleados públicos que darían por bueno en compensación al cumplimiento de objetivos".