Reordenación, agencias y derechos en Andalucía

Anda montado un buen follón en Andalucía a cuenta del decreto ley 5/2010 que el Gobierno Andaluz aprobó el pasado mes de julio sobre Reordenación del Sector Público.

El sector público está en el punto de mira; los tiempos de crisis que vivimos aprietan y los gobiernos adoptan medidas urgentes para ajustar sus cuentas.

Estemos de acuerdo o no con lo que está pasando en Andalucía hay que reconocer varias cosas a este gobierno. Primero, ha cogido el toro por los cuernos y ha apostado fuerte por reordenar el sector público andaluz "no sólo persigue una mayor racionalización del gasto, sino que además se dirige a incrementar la eficiencia en la prestación de servicios a los ciudadanos y ciudadanas de Andalucía". Cosa que a otros niveles de poder no se ha hecho.

Segundo, apuesta por una fórmula organizativa, las agencias públicas, que hemos defendido repetidas veces en este blog como una buena posibilidad para dotar a la acción pública de mayor flexibilidad y eficiencia en la realización de su labor. El DL hace una distinción muy oportuna entre agencias públicas empresariales, que prestan servicios en cuasi-mercados y se rigen por el derecho privado, y agencias públicas especiales que ejercen funciones de autoridad y se rigen por derecho administrativo o derecho privado según los casos.

El problema viene por la integración del personal en las nuevas estructuras y el cambio que puede suponer de situación. Tanto el DL como el acuerdo posterior con las organizaciones sindicales mayoritarias da opciones para una integración voluntaria especialmente del personal funcionario, que en cualquiera de los casos mantendrá su condición - aunque en el caso de agencias públicas empresariales se tendrá que laboralizar-. Teniendo en cuenta que queda en una situación de excedencia particular (prestación de servicios en el sector público andaluz) y que los méritos acumulados contarán para su historial administrativo las condiciones de integración parecen bastante razonables.

La mayor controversia surge por la integración del personal laboral como empleado público de la Junta. Quizá exista personal colocado "a dedo" que se vaya a beneficiar de unas condiciones muy favorables sin haber accedido por el sistema de selección habitual al empleo público. Habrá que ver si es cierto y de qué tipo de personal estamos hablando . Pero lo que no se puede negar es que desde un punto de vista de ordenación administrativa y de respeto a los derechos de los trabajadores a través de la negociación con las OOSS más representativas el proceso es acertado. El rechazo a ciertas prácticas no puede justificar la oposición a una medida de reordenación tan compleja como necesaria.

Administración y redes sociales: mi apuesta para 2011

El otro día leía el documento Predicciones para 2011 sobre Administraciones y redes sociales publicado por la Generalitat de Catalunya. En él algunos expertos en comunicación, tecnología, innovación social, etc. dan su opinión sobre cuáles van a ser las tendencias del año próximo.

Debo felicitar a cada uno de ellos por las aportaciones realizas pero me gustaría destacar especialmente algunas de ellas: en opinión de Simon Collister es probable que desaparezcan las oportunidades de financiamiento para las innovaciones (....) siendo el gran reto para la Administración dar un paso adelante y financiar las prestaciones de servicios públicos utilizando la tecnología web 2.0. Roc Fages indica que la Administración deberá saber escoger con criterio hacia donde apuntan sus apuestas 2.0, siendo (...) la mejor apuesta la interna. Tona Pou no es muy optimista por lo que se refiere al avance de las redes sociales mientras que Dolors Reig indica que se abre un periodo contradictorio, con algunas Administraciones conscientes de la importancia de la red social conviviendo con otras que nieguen su seriedad. Por último, para Isabel Troytiño lo primero que debe preguntarse es qué quiere hacer la Administración en materia de redes sociales.

No puedo estar más de acuerdo con Isabel. Aunque la tendencia tecnológica es imparable, empezamos a dejar atrás las primeras etapas de ruido y caos que suelen acompañar a todo proceso de adopción de nuevas innovaciones y el panorama se tiene que ir aclarando.

En ese sentido pienso que el gran reto para las Administraciones públicas en materia de social media es ser capaces de determinar cómo las herramientas de web social pueden o no dar soporte a un planteamiento estratégico previamente establecido, más en áreas como innovación interna, gobierno abierto o comunicación, que en la misma producción de valor público (servicios, regulación, autoridad, etc.). Para ello, primero hay que tener una estrategia en alguno de estos campos; segundo, hay que analizar dónde se puede prestar este soporte; tercero, reflexionar sobre si va a ser necesario o no, sus beneficios e inconvenientes; y cuarto, definir una subestrategia de despliegue de redes sociales encardinada en la estrategia principal.

¿Se dan estas condiciones para 2011? Pienso que hay elementos para ser pesimista, al menos para el año que viene. En primer lugar, porque hay elecciones en la mayor parte de las Administraciones públicas españolas donde la aplicación de estas herramientas es más fácil (CCAA y EELL). Ello hará que hasta septiembre no se pongan en marcha nuevos equipos de personas que planteen nuevas estrategias. En segundo lugar, porque en un contexto donde la restricción presupuestaria está en primer lugar de la agenda, planteamientos donde puedan encajar estas cuestiones tienden a aparcarse por otros más prioritarios. Si analizamos experiencias de éxito (Gobierno Vasco, Generalitat de Catalunya) se pusieron en marcha a inicios de legislatura y en circunstancias diferentes.

Por ello, me inclino a pensar que a corto plazo (2011) las iniciativas serán acciones puntuales de mínimo presupuesto puestas en marcha por emprendedores internos con el objeto de aportar tecnológicamente soluciones rápidas a algunos de las cuestiones que muchos de los colegas apuntan (comunicación interna, financiación, gestión común del conocimiento).

Quizá a partir de 2012 puedan florecer nuevos casos de éxito de mayor enjundia. El año oque viene lo veremos.

10 consejos para el éxito de una estrategia pública

Hace algunos años dos conocidos pensadores británicos en el ámbito de la reforma de la Administración pública, Osborne and Gaebler, pretendieron plasmar algunas de las patologías de las organizaciones públicas afirmando que Professionals and bureaucracies deliver services; communities solve problems [profesionales y burocracias suministran servicios mientras que las comunidades resuelven los problemas].

Obviamente no nos encontramos ante un dogma y por ello el debate está abierto. Pero a mi juicio tal sentencia desvela una de las carencias que el modelo burocrático de Administración no ha logrado resolver: el que un excesivo enfoque en las formas – procedimientos- acabe desplazando al verdadero fondo -problema social a resolver.

Con los tiempos que corren y las crecientes dificultades que las Administraciones enfrentan es preciso adoptar un enfoque alternativo, pensando y actuando en sentido estratégico, especialmente en aquellas organizaciones de prestacióni de servicios . Dicho enfoque implica orientar la acción pública al problema social a resolver, dotarse de claros objetivos en el marco del mandato político asignando y desarrollar una serie de acciones para lograrlo, midiendo y corrigiendo si se hace necesario.

Supone cambiar y hablando de estructuras humanas como son las Administraciones este cambio no es fácil. Es preciso gestionarlo. Para el éxito de este proceso podríamos establecer un decálogo basado en los siguientes aspectos:

1. Liderazgo: por un lado entendido como aspecto interpersonal, de motivación y orientación, de manejo del aspecto emocional del cambio. Por otro, como institucionalización de una función directiva profesional capaz de marcar una visión de futuro, generar confianza a través de una actitud coherente y dispuesta a gestionar el entorno ganando apoyo político / social a la estrategia. Por último, entendido como un liderazgo distribuido que “empodere”, genere un entorno facilitador y actúe como receptor / difusor de ideas.

2. Implicación de profesionales: salvar el recelo continuo entre el aparato administrativo y la clase dirigente poniendo en marcha un proceso de construcción de confianza , haciendo partícipes a las personas de la ebullición interna del debate estratégico y despejando incertidumbres.

3. Adaptación al ecosistema: plantear siempre estrategias públicas coherentes con el entorno histórico, social y cultural de la sociedad implicada.

4. Orientación a resultados, pero ojo a cuáles: que estén alineados con los valores y necesidades sociales, dotándoles permanentemente de visibilidad en relación a los objetivos planteados y coherentes con los principios y valores expuestos.

5. Comunicación y formación: para lograr la implicación a través de la motivación.

6. Visión global, implantación local: el pensamiento estratégico demanda un enfoque amplio y completo pero lo global no debe impedir lo concreto. Se deben concretar siempre objetivos, acciones y responsables.

7. Estrategia “útilmente” documentada: la formalización por escrito genera desconfianza si no va engrasada de liderazgo pero sirve para impulsar procesos participativos y un marco conceptual en el que situarse.

8. Desarrollo equilibrado y sostenido: se trata de avanzar, poco a poco, pero avanzar. Es mejor que no hacerlo.

9. Aprendizaje continuo: entender el cambio como progreso. Colectivo (organizacional) e individual.

10.“Timing” del proceso: la estrategia es siempre a largo plazo, pero el éxito radica en cómo ir modulando los tiempos con las decisiones y situaciones que puedan producirse.

Sobre BOEs extraordinarios y privatizaciones

Dentro del contexto generalizado de medidas extraordinarias, inéditas publicaciones de boletines oficiales y reformas a mata-caballo el pasado viernes vio la luz un nuevo decreto-ley esta vez sobre actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y creación de empleo.

Es preocupante el gustillo que le está cogiendo el gobierno a utilizar el decreto-ley como cajón desastre de medidas varias, y eso que este instrumento jurídico está pensado para aquellos casos excepcionales que justifiquen la adopción de decisiones urgentes.

Opinar sobre ello no es el objeto de este blog. Si lo es, sin embargo, comentar las diversas reformas que el citado decreto pone en marcha en el ámbito del sector público. Y son varias.

Dos de ellas son importantes cambios jurídicos en el ámbito de la gestión aeroportuaria y la del juego público. Porque de ello es exactamente lo que habla el decreto y no las (anunciadas) privatizaciones, que tendrán lugar tan pronto como estos cambios se produzcan (aunque se abre la puerta ya que esta nueva estructura empresarial que se establece permmite la consecución del objetivo de dar entrada al capital privado, si bien manteniendo en todo caso el carácter estatal de la sociedad).

Es por tanto preciso delimitar estos dos ámbitos diferenciados: cambio de régimen jurídico y privatización. Respecto al primero decir que la conversión en sociedades estatales de los entes públicos AENA y LAE parece bastante razonable si ello va a ayudar a incrementar la eficiencia, la autonomía y flexibilidad en la gestión, lo cual es muy previsible que así ocurra. Además permitirá modernizar el funcionamiento de ambos servicios en un contexto de exigente demanda (aeropuertos) y cambios tecnológicos importantes (juego).

En cuanto a la privatización las cosas cambian. Estamos hablando de privatización pura y dura (venta de patrimonio accionarial público a inversores privados) aunque es cierto que el Estado mantendrá el control mayoritario de ambas sociedades. Privatizar a golpe de ideología me parece un error; también (mucho peor) hacerlo con las prisas de tapar agujeros presupuestarios, eso sí que es pan para hoy y hambre para mañana.

Asumiendo que los procesos políticos son complejos y marcados por determinadas circunstancias , las privatizaciones (en mi opinión) pueden tener cierto sentido, pero desde una perspectiva racional, y habiéndose valorado diversos aspectos. Por ejemplo:

1. Naturaleza del bien o servicio prestado por la entidad a privatizar: si es más o menos esencial, más o menos estratégico, tiene una mayor o menor dimensión social.


2. Condiciones del mercado donde opera la entidad a privatizar: si es un libre mercado real con actores privados fuertes que compitan libremente o si por el contrario se va a privatizar un monopolio público para convertirlo en monopolio privado. Si es un mercado que funciona correctamente o si presenta distorsiones que hagan necesaria una presencia pública que lo equilibre.


3. Que el mercado realmente aporte una mejora en el servicio de los ciudadanos: se presupone en muchas ocasiones que lo privado da mejor servicio que lo público. Hay casos es así, pero en otros no. Son aquéllos de organizaciones públicas con siglos de historia cuya única culpa ha sido que simplemente no han tenido buenos mimbres para hacer el tiesto (marco jurídico, presupuestos, etc.) y por ello su servicio se ha deteriorado.


4. Condiciones que garanticen el cumplimiento de las obligaciones de servicio público por la entidad privatizada: los inversores privados estarán interesados en lo rentable, pero ¿y el segmento deficitario?


5. Que haya un comprador y el precio ofertado sea el adecuado: no siempre es así, puede haber compradores y las condiciones de mercado no permitir una buena venta. O simplemente no haber compradores que asuman la parte menos buena de la organización pública a privatizar.


6. Que la entidad sea un lastre para las arcas públicas: no tiene sentido privatizar lo que funciona bien y da mucho dinero a los arcas públicas. Tampoco hacerlo con organizaciones que, no siendo joyas de la corona, aportan un servicio público bien valorado por los ciudadanos a un coste razonable. Sin embargo, entidades fuertemente deficitarias e ineficientes pueden ser objeto de estudio para su privatización.


7. Tener en cuenta la dimensión social: el sector público no es una hermanita de la calidad pero guste o no es fuente de empleo para muchas familias y ayuda al mantenimiento de la cohesión ocial y territorial. Es preciso valorar este aspecto y sobre todo definir compromisos con el potencial comprador privado en este sentido.

¿Cumplen AENA y Loterías estas condiciones? Parcialmente. Los aeropuertos son una infraestructura básica y estratégica para un país. Algunos muy golosos para la inversión privada, la cual puede aportar un interesante know-how. Pero también es una red fuertemente deficitaria, engordada por decisiones territoriales no siempre racionales pero con un matiz político que se debe considerar. Por tanto una privatización parcial y una forma de gestión descentralizada y singular de cada aeropuerto puede tener un cierto significado. No así el juego público: no siendo un bien esencial se trata de un monopolio público que aporta miles de millones de euros de beneficios a las arcas públicas. Además, el respaldo del Estado garantiza una correcto desarrollo del juego y evita posibles fraudes, por no hablar de la importante red comercial que lo soporta y su tradición económica y social. Es decir, una auténtica joya que sin duda dará engordará la caja a corto pero supondrá una significativa merma estructural de los recursos públicos a medio y largo plazo.