La Administración electrónica y sus desajustes

Recientemente hemos conocido el Informe Anual Sociedad en Red 2009 que elabora el Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y SI dependientemente del Ministerio de Industria. Se trata de un informe muy completo y documentado que repasa minuciosamente los distintos ejes relativos al despliegue de la sociedad de la información (SI) en España.

Ateniéndonos al mismo España está cada vez mejor posicionada en SI. Más de la mitad de hogares tienen internet, estamos por encima de la media europea en penetración de la banda ancha (décimos en cuanto a abonados a este tipo de líneas), somos los terceros en el ranking mundial de usuarios activos de redes sociales, líderes europeos en empresas conectadas, etc.

En cuanto a la Administración electrónica más de 17 millones de ciudadanos tienen e-DNI y más del 97% de los trámites de la Administración General del Estado son accesibles por Internet. Además, España se encuentra en la tercera posición de los 157 países analizados en el ranking mundial del índice de e-Participación, mejorando 31 puestos respecto al año anterior.

Hasta aquí algunos de los datos que se desprenden en el informe. Ahora bien, ¿cuál es la realidad?. Fijémonos en lo relativo a la Administración electrónica: la mayoría de personas que conozco tienen el e-DNI y cada vez que observo que alguien lo tiene le pregunto por su utilización, si conoce sus claves, en qué trámites lo ha utilizado, etc. Prácticamente nadie sabe realmente para lo que sirve, algunos lo han utilizado únicamente para las gestiones con Hacienda y poco más. Y hablo de un perfil entre 35-45 años, de nivel medio-alto de poder adquisitivo y con conexión a internet. No podemos negar que desde la Administración se han hecho campañas o se ha incluso regalado lectores. No parece suficiente.

Lo mismo ocurre para los servicios públicos electrónicos. Dejando aparte la Agencia Tributaria, su desconocimiento por parte del ciudadano medio es elevado. Ayuntamientos o CCAA que son las instituciones con servicios de mayor proximidad no están difundiendo adecuadamente los trámites disponibles on-line y los beneficios que ello conlleva para todos.

No me cansaré de denunciar desde este blog que aún queda mucho por hacer. No puede ser que estando tan bien posicionados en términos de oferta, habiéndonos gastado millones de euros y siendo tan necesaria la potenciación del canal on-line para que se produzcan transformaciones dentro de las Administraciones públicas, el uso de los mismos sea tan limitado.

¿Un 25% menos de Administración?

Con algunos procesos electorales por delante ya sabemos que los políticos se animan a llenarse la boca de promesas que en el oido del electorado suenen bien. La última la del canditato de CIU a la presidencia de la Generalitat que anuncia que si gana "reducirá la Administración catalana un 25%".

Dicho así no sabemos muy bien lo que quiere decir porque es tan ambigua la afirmación que de todo lo que puede ser , quizá acabe siendo nada. Podemos entender Administración como el todo o únicamente el sector público administrativo o el sector público empresarial; podemos entender Administración como la estructura completa de puestos de trabajo o únicamente los órganos superiores de dirección; podemos entender Administración como el nivel central o el territorial o ambos; podemos entender Administración como el personal de confianza o los interinos (a los fijos en principio no se le puede tocar).

Hay muchas formas de enteder la Administración pero muy complicado afrontar la realización de este tipo de anuncios, al menos tal y como aparecen. La dificultad estriba que nadie quierer poner el cascabel al gato y afrontar la raiz del problema: un modelo burocrático universal que nadie se atreve a cuestionar.

Me explico. El diseño de nuestras Administraciones (especialmente la estatal y autonómica) responde, todavía hoy, a los principios de organización maquinal que Webber consagró a comienzos del siglo pasado: verticalidad, jerarquía, división de funciones, poder de la tecnoestructura y preminencia del puesto de trabajo frente a la persona. La realización material de todo ello da lugar a lo que tenemos, ni más ni menos: burocracias que tienden a expandirse porque nadie realmente afronta un modelo de Administración pública diferente.

Cosas se pueden hacer pero no se hacen porque al poder burocrático, el poder político acaba respondiendo con timidez. Vayamos de abajo arriba en la pirámide administrativa para comprobar algunas de las disfunciones presentes.

1. Puestos base con funciones obsoletas y división funcional exagerada.


2. Heterogeneidad de puestos de mandos intermedios (jefes de sección, etc.). Bajo nivel de supervisión (spam). Se busca satisfacer las aspiraciones de una carrera profesional subiendo de un nivel a otro.


3. Órganos directivos que crecen a medida que aumenta la estructura de puestos intermedios (inspecciones de servicios, subdirecciones generales adjuntas, jefaturas de área, etc.)


4. Amplias y poderosas tecnoestructuras con una carga estructural importante.


5. Órganos superiores de dirección (subsecretarías o secretarías generales técnicas) que se replican de un departamento a otro.

Comprobamos por tanto que la cuestión es de mayor calado que la simple reducción por decreto de un puñado de puestos. Implica un cambio de pensamiento, una adaptación de todo un modelo administrativo a una nueva realidad. Mientras esto no se produzca seguiremos (casi) igual.

Gestión pública como discurso de valores

He finalizado recientemente el libro Escenarios de la gestión pública del siglo XXI que, coordinado por los profesores de ESADE Francisco Longo y Tamyko Ysa, repasa algunos de los retos y tendencias principales en el manejo de los asuntos públicos para las próximas décadas.

Me ha gustado especialmente el último capítulo La gestión pública como discurso de valores escrito por el profesor Longo. Un retrato interesante de lo que es la gestión pública desde el punto de vista de los valores y dilemas a los que se va a enfrentar en el futuro. Aunque lo podéis leer compleo (muy aconsejable), para aquéllos que no tengáis la ocasión os hago un breve resumen del mismo.

La Administración se ha venido configurando desde sus orígenes (y aún hoy) como una burocracia instalada en un ideal de valores. Bajo esta perspectiva se establece una superioridad moral de la Administración basada en el sometimiento de la ley, el cumplimiento de patrones de conducta moralmente elevados o la independencia de los burócratas profesionales frente a los políticos. Así se establecen dos grandes objetivos: el logro de la seguridad jurídica y un funcionamiento eficaz del gobierno y las instituciones, los cuales se logran mediante una organización maquinal de las mismas en las que los servidores públicos tienen como premisa ética la aplicación con pureza de lo previsto en el ordenamiento jurídico, con honradez, salvaguarda del interés general e igualdad en el trato de los administrados.

La crisis del discurso burocrático aparece cuando las transformaciones de los Estados se hacen incompatibles con el poder conquistado por los aparatos burocráticos. Dichas transformaciones se refieren a la importancia adquirida por el sector público, la globalización, la complejidad de las redes institucionales o la aparición de nuevos problemas sociales. El modelo burocrático se ve desbordado por nuevas tendencias como la orientación eficientista, el énfasis en la calidad de servicio o la necesaria "receptividad" de la Administración a las que difícilmente puede dar respuesta.

Así, frente a aquéllos que rechazan muchas de las nuevas de las formulaciones de la Nueva Gestión Pública por considerarlas una amenaza para la ética pública, el profesor Longo apuesta por conservar algunos fundamentos centrales de la Administración burocrática (seguridad jurídica, profesionalización, interdicción de la arbitrariedad) pero reequilibrándolos con nuevos, ajenos al discurso de integridad burocrática. La adopción de estos valores suponen asumir el tránsito de un modelo ético de referencia pensado en buena medida en garantizar los derechos de los ciudadanos frente al Estado, a otro cuyo propósito central es garantizar a los ciudadanos el derecho a un Estado capaz de repsonder a los retos colectivos de nuestros días (sic).

Algunos de estos nuevos valores:

• Racionalidad económica: maximizar el valor público, conciencia de los costes de la acción pública.


• Responsabilidad por los resultados: el juego limpio debe ir más allá del cumplimiento de los procedimientos.


• Voluntad de colaboración con otros actores: un imperativo ético.


• Protección del patrimonio público: indispensable preservar el interés general en las decisiones que comprometen recursos públicos.


• Permeabilidad al ejercicio activo de la ciudadanía: aceptación y estímulo a la participación; transparencia; orientación a la satisfacción del usuario

¿Es posible conciliar en plena crisis?

Desde que hace cuatro años a Jordi Sevilla se le ocurrió sacar adelante el Plan Concilia para la Administración General del Estado habíamos oído pocas (por no decir casi ninguna) iniciativas de conciliación en el ámbito de entidades significativas del sector público.

El propio Sevilla, junto a Ignacio Buqueras, presidente de la Comisión Nacional para la Racionalización de Horarios de Trabajo y María Garaña, presidenta de Microsoft acompañaron al alcalde Ruiz Gallardón en la presentación del Plan Concilia Madrid cuyo objetivo es facilitar a los empleados públicos municipales la conciliación de sus vidas profesional y laboral a la par que redunda en un interesante ahorro de costes para la Administración madrileña.

En efecto, según los planes del Ayuntamiento, con horarios más racionales y flexibles no sólo aumentará la productividad sino que se va a ahorrar dinero en suministros (gasto de luz o calefacción) y, lo más importante, se podrán amortizar hasta 775 vacantes por una mejor ordenación del tiempo de trabajo. Obviamente el plan tiene un alcance limitado pues sólo afectará al personal de back-office, en ningún caso a las unidades de atención ciudadana que requieren horarios más amplios.

España es un país con un déficit cultural importante en todo lo relativo a productividad laboral. Se "está en la oficina" muchas horas sin que ello redunde en un mejor rendimiento; desayunos, charlas de pasillo, comidas alargadas, siestas, etc. añaden tiempo en el trabajo pero no necesariamente mejores resultados, con el agravante de sostener un déficit importante en atención a la familia y tiempo de ocio, pilares fundamentales para la estabilidad emocional (y consecuentemente el rendimiento laboral) de cualquier persona.

Como dijo ayer Gallardón "somos europeos en la moneda y mercado laboral pero no en los horarios". Aquí "estar en la oficina" se valora en positivo y "salir pronto" etiqueta negativamente a aquellos que se lo proponen. Y no nos engañemos, ocurre en el sector privado pero también en el sector público. La leyenda urbana de que el empleado público sale muy pronto y (por eso) trabaja poco no es cierta. Cualquiera que haya trabajado en el sector público habrá podido comprobar que a partir de ciertos niveles (obviamente no es los inferiores) las tardes empiezan a partir de las cinco (comida + siesta de más de dos horas) y se prolongan hasta bien entradas las ocho.

Es paradójico que en plena crisis el problema de la conciliación se esté agravando. Por una parte repite hasta la saciedad la cantinela de que "hay que trabajar más por menos" frente a "hay que trabajar mejor y ser más productivos"; por otro está el temor de los empleados a dar argumentos (saliendo antes) a aquéllos que preparan las largas listas de EREs y/o despidos.

En éste, como en otros muchos temas, vamos por mal camino. Si como se dice es momento de ahorrar y ajustar, iniciativas como las del Ayuntamiento se deben aplaudir porque racionalizar implica precisamente eso, buscar soluciones que pasan por ajustar los recursos a las necesidades y sacarles el máximo rendimiento. Y eso no sólo se logra en función de los topicazos que todos conocemos.

Institucionalismo y gobierno abierto

Los tiempos que corren se caracterizan por esquemas de gobernanza cada vez más complejos. A nivel estatal la capacidad de decisión política (competencias) está fragmentada entre diferentes estructuras de poder territorial. Un esquema descentralizado que se complica cuando, además, muchas de las políticas tienen que ponerse en común en organismos multilaterales supranacionales.

Por ejemplo, la reciente crisis de deuda ha puesto de manifiesto la necesidad de una coordinación más intensa en políticas económicas, financieras y monetarias entre los socios de la unión y del euro. Se está replanteando la llamada gobernanza económica en el sentido que la Comisión previsiblemente va a tener capacidad de supervisar las cuentas públicas condicionando las decisiones de los parlamentos nacionales, en un ejercicio claro de cesión de soberanía.

Todo este proceso y otros similares se llevan a cabo bajo un aparentemente bien engrasado institucionalismo que permite un minucioso proceso de toma de decisiones de alto nivel en un escenario de precarios equilibrios e intereses contrapuestos. Qué duda cabe que en el caso de la construcción europea o en otros con el tiempo los resultados acaban llegando, con el tiempo pero llegan.

La pregunta es: ¿cómo los ciudadanos están condicionando este proceso? ¿realmente se les está teniendo en cuenta? Acaba siendo un problema cuando los ciudadanos perciben este institucionalismo como algo alejado sobre el que poco pueden actuar con sus decisiones. Cualquier encuesta sociológica reciente refleja que la ciudadanía ve con distancia y desconfianza todo este "tinglado" sobre el que se asienta el funcionamiento de la cosa pública, sensación agravada por una crisis que cae de lleno sobre millones de familias.

Por ello se plantea un reto importante: ¿cómo conjugar gobierno abierto con un institucionalismo que tiende a encerrarse sobre si mismo? ¿ cómo ir abriendo cauces de participación efectivos en un contexto intrínsecamente hostil? Las respuestas seguramente no son nada fáciles.

Una posible solución viene con un cambio hacia un modelo de gobierno abierto que vaya más allá y se entienda como un cambio sustancial en la propia naturaleza de nuestras democracias y cambios radicales en la arquitectura del poder. Una aportación sería enfocar el debate en la esencia del problema incorporando al habitual discurso (perspectiva tecnológica) otros puntos de vista de naturaleza filosófica, jurídica y de ciencias de la administración. Quizá de esta manera, sumando presión social e intelectual desde diversos frentes el problema puediera acabar entrando la agenda política. Algo que hoy todavía quejos lejos.

Ayuntamientos y morosidad: solución im-posible

Cada vez va quedando más claro que en lo público una cosa son las palabras y otras los hechos, que raras veces las unas y las otras guardan relación. También parece más evidente que hacer leyes es una cosa, cumplirlas otra bien distinta y exigirlo en los tribunales no te quiero ni contar.

El otro día hablábamos sobre las dudas que despierta la anunciada (que no aprobada) ley de Transparencia. Hoy nos tenemos que hacer eco de la noticia que revela Expansión sobre el incumplimiento, por parte del sector público, de la ley de Morosidad a los pocos meses de haber entrado en vigor. Como suele ser habitual en los artículos periodísticos hay algunas imprecisiones y cierta demagocia, pero ¿es que alguien esperaba otra cosa?.

Aunque es pronto para hacer balance lo que mal apunta mal acaba. Mucha y buena voluntad legislativa de acabar con la morosidad puede haber pero si antes no se ha resuelto el problema de la financiación de ciertas AAPP (entidades locales en este caso) difícilmente éstas podrán pagar a sus proveedores cuando casi no pueden pagar a sus empleados. Los ayuntamientos no sólo están secos sino que difícilmente pueden encontrar otras fuentes de ingresos que no sean las transferencias, con los impuestos vinculados al ladrillo bajo mínimos y la prohibición de endeudarse impuesta por el gobierno central. ¿Qué les queda? Pues a la espera de más recursos, revisar sus presupuestos y recortar, difícil papeleta teniendo en cuenta que los servicios públicos que prestan son básicos y, sobre todo, con la amalgama de intereses particulares, clientelismos y proceso electoral que tienen por delante.

La financiación local es un asunto prioritario que debe entrar en la agenda política. Pero hacerlo cuando no hay recursos es como lograr la cuadratura del círculo. Si además hay elecciones, un imposible.

Otoño caliente, perspectivas frías

Comienza un nuevo curso. Momento de marcar en la agenda las tareas prioritarias en los próximos meses. En lo público, un curso difícil muy condicionado por la crisis económica y el comienzo de una larga temporada electoral (catalanas y municipales).

El gobierno central (y por ello los autonómicos) sigue (y seguirá) sin poner en marcha una clara y marcada política pública de reforma de las Administraciones con un liderazgo visible y recursos asociados por lo que iremos comprobando cómo en los próximos meses se hacen "cositas" pero quizá menos: el escenario electoral y la escasez presupuestaria van a parar o retrasar (una vez más) algunos de los diferentes proyectos que llevan tiempo en la agenda política pero que, por un motivo u otro, no acaban de despegar; especialmente en lo que se refiere a aquéllos que levanten más debate o requieran más recursos.

La primera prueba de fuego está en la ley de Presupuestos que el ejecutivo necesita sacar a toda costa.

En materia de personal no habrá sorpresas: después del tijeretazo toca congelación salarial. Continuarán las negociaciones de los convenios colectivos del sector público empresarial que acabaran reflejando, también para el personal laboral, rebajas salariales. Aunque el gobierno mande algún mensaje optimista las expectativas de recuperación de poder adquisitivo de los empleados públicos tendrán que esperar al menos hasta el 2012, año electoral. Igualmente los presupuestos marcarán de nuevo una OEP muy restrictiva.

Muy esperada (tres años de retraso !) es la ley de función pública de la AGE que según el compromiso del Gobierno debiera ver la luz este mes de septiembre. No tengo ni idea si será así o no, pero me temo que acabaremos viendo un texto descafeinado o si no tiempo al tiempo. No está el Gobierno para enredarse en guerrillas con los grupos de poder de las Administraciones públicas en temas que interesan poco a los ciudadanos ni para calentar más aún a unos sindicatos de uñas. Por tanto, asuntos tan importantes como la dirección pública profesional, la carrera profesional o la evaluación del desempeño se abordarán en la ley pero con el enfoque de "no incomodar". Ojalá me equivoque.

En cuanto al gasto corriente e inversiones las Administraciones se tendrán que apretar, una vez más el cinturón. A nivel de la AGE la pelea de cada ministerio con Hacienda promete ser guapa y previsiblemente se pararan la mayor parte de proyectos no prioritarios. Esto afectará a las TIC que verán congelados en términos reales parte de sus dotaciones presupuestarias. Ciertamente España ha avanzado mucho en Administración electrónica en los últimos años y estamos a buen nivel en el ranking de países avanzados, especialmente en servicios ofrecidos on-line a empresas y ciudadanos. Pero hay dos retos: su utilización y la interoperabilidad. No es que para ello se requieran enormes asignaciones económicas pero hay que concienciar y tener voluntad política de acuerdo, no sé si posibles en los tiempos que corren.

En los próximos meses veremos de nuevo candidatos electorales modernos, conversos a las nuevas tecnologías y a la moda "open" que se acercarán proactivamente a los ciudadanos para conversar con ellos e invitarles a participar a través de avanzadas plataformas tecnológicas. Muy bien !!. Pero igualmente (y ojalá me equivoque) veremos como los que ganan volverán a encerrarse en su urna institucional y los que pierden volverán a los cauces habituales del parlamentarismo y el tacticismo partidista para hacer oposición.

Saldrá incluso una ley de Transparencia aprobada por las Cortes que dará respaldo legal al acceso público a la información en poder de las AAPP y obligará a éstas a dar cuentas de oficio a los ciudadanos de los resultados de su actividad. Veremos en qué queda todo ello.

La colaboración público-privada, anunciada en los meses anteriores para el ámbito de infraestructuras, se verá materializada en diferentes modelo de partenariado, previsiblemente la mayoría del tipo project finance. No queda más remedio si hay que invertir y la caja del tesoro público está vacía. Esperemos que se haga bien, sin excesos y en condiciones equilibradas que den beneficios tanto a socios privados como a públicos.

Por otra parte hay sempiternos problemas que seguirán sin resolver: el de la estructura organizativa de la AGE (más allá de los retoques estéticos de las crisis de gobierno), una arquitectura institucional que reproduce al milímetro las patologías de la Administración central o la financiación de servicios básicos esenciales (Sanidad o Administración local).

Como veis estas son algunas pinceladas, no muy optimistas por cierto, de lo que puede ocurrir en los próximos meses. Pero puede haber sorpresas: ¿ o es que el año pasado cuando a estas alturas se firmó el Acuerdo Gobierno Sindicatos en materia de función pública alguien podía pensar que el recorte de sueldos de mayo se iba a producir?

Ley de Transparencia, ¿hoy?

Atrás quedaron las vacaciones y va siendo el momento de iniciar el nuevo curso con ánimos renovados. He vuelto y tras leer durante los días de descanso titulares en El Mundo y El País de que el Consejo de Ministros iba a aprobar el 20 de agosto el anteproyecto de ley de Transparencia he buscado, buscado, buscado... y nada, el dichoso proyecto de ley (proyecto si es que ha sido aprobado por el Gobierno) no aparece por ninguna parte.

Tendremos que esperar hasta hoy para que vea la luz un proyecto que fue promesa electoral del presidente del Gobierno. Bienvenido, por supuesto, pero un proyecto tardío y no sé si del todo necesario. Me explico: parece evidente que la transparencia debe ser un principio rector de toda actuación pública, ya sea ésta a nivel político o administrativo. ¡Por supuesto! Es el "a-b-c" . Pero todos sabemos que las decisiones políticas, los actos administrativos y en general todo lo que rodea a lo público peca en demasiadas ocasiones de opaco y endogámico. Es el punto al que hemos llegado, seguramente como resultado de la distorsión tremenda que la partitocracia y la perspectiva burocrática ha introducido en numerosos ámbitos de la gestión pública.

Por tanto, hay que mantener el debate y la reivindicación continua de más y más transparencia. Para ello hay muchas vías, una de las cuales sin duda es la legal. Pero el problema en este país es el de siempre: sólo pensamos en hacer leyes. Optando así por la vía legal promovemos un debate durante su aprobación, sacamos unos cuantos titulares y luego nada, se cumplen "así-así" y seguimos igual. Una ley sin actuaciones concretas y sin presupuestos asignados que plasmen las mismas es algo vacío que sirve para casi-nada.

Aunque hacer leyes sin duda es lo característico de nuestra cultura político-administrativa no tiene por qué ser lo ideal, en especial en este tipo de cuestiones. La opción de trabajar y educar en valores y principios de gestión (como hacen por ejemplo otras culturas como las nórdicas o anglosajonas) seguramente es menos farragosa, menos costosa y con mejores resultados.

Pero... ¿por qué de esto nadie habla? Me pregunto