El tijeretazo solitario

El pasado jueves fue convalidado (por la mínima) el Real Decreto- ley por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público. El debate en la red comenzó hace días, justo desde el momento en que el presidente del gobierno anunció las medidas en el Congreso de Diputados, y quizá ya ha perdido intensidad. Por mi parte he preferido esperar, primero a conocer los detalles del RDL y posteriormente a su convalidación en sede parlamentaria.

Dejando aparte valoraciones sobre la crisis económica, sus causas, efectos en nuestro país y medidas necesarias voy a entrar únicamente en lo que tiene que ver con la temática de este blog. Llevo muchos años defendiendo la reforma de la Administración, no desde una perspectiva ideológica neo-liberal de "menos Administración" o que "lo público es un problema" sino defendiendo la legitimidad de lo público a través de "mejor Administración". Estoy convencido que un sector público avanzado y eficiente es fundamental para promover un desarrollo social y económico con riqueza y reparto justo de la misma (a los países nórdicos me remito). Para ello hay que cambiar, se requiren reformas profundas que llevan años.

Salvando el periodo de Jordi Sevilla como ministro (2004-07) gobiernos de diferente color político en España han dado de lado cualquier política a este respecto. Su escasa rentabilidad electoral y las numerosas dificultades demandan largos periodos para su desarrollo y obtención de resultados, incompatibles con los tiempos políticos. La crisis que ya hace dos años se venía venir podría haber sido "buena excusa" para hacer, con más tiempo, algo al respecto (ya lo dije en Expansión hace un año).

De repente ha llegado la necesidad de una "urgentísima" consolidación fiscal con los deberes (en lo relativo a estructura, organización y dotación de la Administración pública) sin hacer. En estos casos (es la triste realidad) lo fácil e inmediato es analizar qué apartados del gasto público son los más sensibles al ahorro y cuáles los que menos efectos electorales adversos pueden tener. Resultado: si lo que se trata es recortar (en gastos de funcionamiento) una buena cantidad de millones de euros de un día para otro lo más inmediato es apretar el botón del RDL y reducir los sueldos del personal al servicio de las AAPP tal y como ha hecho el gobierno. Otras cosas que he oido por ahí (quitar asesores, ministerios / consejerías, etc.) están bien pero son un tanto populistas: realmente el ahorro es chocolate del loro e incluso alguna puede costar incluso más de lo que pretende ahorrar (ver post de Félix Serrano).

Y en esas tenemos un RDL que es un parche, un auténtico tijeretazo y no soluciona absolutamente ninguno de los problemas que tienen nuestras AAPP. Además de injusto, rebasa líneas rojas muy sensibles y presenta lagunas fruto de la improvisación (judicialización está al caer). Por ejemplo:

• Se usa un RDL para modificar (nada más y nada menos) que la Ley de Presupuestos, la más importante que se aprueba en las Cortes. ¿Legal? Sí (razones de urgencia). ¿Conveniente? No.


• Se altera de manera unilateral la cuantía de conceptos retributivos consolidados, como salario base y trienios, inherentes al grupo profesional y antiguedad adquiridos por cada trabajador. Los jueces dirán.


• Revienta el derecho a negociación colectiva de los empleados públicos: aunque jurídicamente se eche mano de la excepcional claúsula 38.10 del EBEP no parece de recibo un cambio tan sustancial, tan sólo 9 meses después de lo acordado. Dicho acuerdo es papel mojado, aunque el gobierno pretenda no verlo de esa manera.


• Está por ver su efecto jurídico sobre el personal laboral sometido al derecho privado. En una parte parece que les afecta (art. 25), en otras que no (disposición adicional 9). El agravio comparativo está servido porque todos son empleados públicos y no parecería de recibo que a unos sí y a otros no.


• Suspende la creación de nuevas agencias estatales (disposición adicional 5). Por fin una norma incluye lo que de facto era un hecho: el parón en el cambio organizativo sustancial que se pretendió a través de la ley de agencias del año 2006. Mala noticia.

Otra consideración es cómo viene el RDL, sólo, aislado, sin otras medidas complementarias de mayor calado cuyos efectos a largo plazo pudieran suponer una mayor racionalidad administrativa (exceptuando la limitación de la tasa de reposición al 10%). ¿Por qué no se abordó con más profundidad el Plan de Racionalización de Estructuras de la AGE? ¿Para cuándo una reforma de la LOFAGE que simplifique las estructuras de superior dirección de la AGE y posibilite la creación de estructuras de servicios comunes más eficientes? ¿Por qué no se afronta una revisión en profundidad de las RPT en lo relativo a puestos de escaso valor añadido (grupos C y E), incluyendo la externalización de funciones no esenciales?

Geopolítica y negocios

El pasado jueves tuve la ocasión de asistir a un acto protagonizado por Javier Solana, ex-muchas cosas (Alto Representante UE, secretario general de la OTAN, ministro, etc.), un personaje de los pocos que existen en nuestro país porque pocos son los que han estado más de 30 años al máximo nivel, primero nacional y luego internacional.

Los asistentes eran principalmente directivos del sector privado (sólo unos pocos éramos del sector público) y el tema francamente interesante: geopolítica y creación de escenarios para el desarrollo empresarial. En definitiva, cómo el nivel supremo de lo público (política+internacional) condiciona de forma decisiva el mundo de los negocios.

Primera reflexión.- Transferencias de poder.

Por una parte aquella que se está produciendo desde "occidente" hacia el pacífico: una desoccidentalización del mundo, transferencia entre países, culturas, sociedades diferentes que, además, la crisis está acelerando. Por otra dentro de los Estados, de los gobiernos a la sociedad civil, positiva en los países avanzados con procesos de empowerment ciudadano pero fallida en países del tercer mundo (Somalia).

Segunda reflexión.- Nuevos focos de poder.

El mundo es unipolar o multipular, depende. Multipular desde un punto de vista económico, siendo esta multipolaridad beneficiosa siempre que seamos dotarnos de sólidos esquemas de gobernanza global, lo cual no es fácil dado que la legitimidad y los recursos siguen en los estados-nación. Unipolar desde el punto de vista de la seguridad: EEUU sigue siendo la potencia hegemónica.

Tercera reflexión.- Cambios en las instituciones.

El reto es esa gobernanza global, más fácil desde el punto de vista económico y realmente complicada para soluciones políticas o de seguridad. El G20 debería ser el embrión. Está por ver.

Cuarta reflexión.- Los BRICS .

Brasil: es el que presenta más potencial, sin conflictos étnicos ni religiosos y con un fuerte liderazgo político capaz de movilizar en situaciones difíciles. Rusia: su reto es la modernización y la capacidad de consolidar un rule of law; su almacén de recursos naturales es inmenso. China: no hay más que ver lo que han hecho en sólo 30 años para valorar su importancia; hay que ayudarles en la subida y explicarles por ejemplo lo que supone el cambio climático; se le avecinan tensiones sociales (migraciones del campo a la ciudad). India: su capacidad inmensa para generar conocimiento y personal cualificado contrasta con su complejo y delicado mapa sociológico.

Quinta reflexión.- Europa. La construcción institucional está hecha para bastantes años (Tratado Lisboa) por lo que lo que toca es una mayor integración por debajo mediante las políticas. La crisis y su amenaza a la estabilidad europea está poniendo sobre la mesa la necesidad de ello.

Según Solana se requieren más mundólogos y menos mundanos.

El color de la colaboración público-privada

La colaboración público-privada no es cuestión de ideologías. O al menos eso es lo que parece. Los dos partidos mayoritarios han venido impulsando desde el gobierno proyectos de este tipo en servicios esenciales como educación, sanidad, infraestructuras, dependencia, etc. El discurso desde la oposición cambia (lógico).

El beneficio para unos y otros está claro: mientras que la Administración no computa como déficit el gasto realizado y "flexibiliza" la gestión reduciendo los plazos y saltando controles, el actor privado incrementa sus oportunidades de negocio y asume rentabilidades, normalmente moderadas. Está por ver la ecuanimidad en el reparto de riesgos , el coste real del proyecto (al fin del periodo) y cómo se garantiza la calidad de servicios e infraestructuras a largo plazo.

Madrid y la ampliación de su red de hospitales ha venido siendo uno de los proyectos más comentados en el panorama español. Bajo un modelo de "project finance" la construcción de ocho hospitales ha corrido a cargo de empresas privadas que, a cambio, reciben en compensación la explotación de servicios auxiliares, canon y (en algún caso) la gestión sanitaria.

Interesante es el efecto que la coyuntura actual está ocasionando sobre los planes de inversión pública y cómo la CPP puede ser una herramienta clave al respecto. Aunque el enorme déficit público acumulado ha forzado al gobierno a un recorte de 6.000 millones en inversiones hay necesidades inaplazables: teniendo en cuenta que no es posible incrementar los presupuestos el Ministerio de Fomento anunció hace algún tiempo un Plan de Colaboración Público-Privada por importe de 15.000 millones de euros.

El plan es una apuesta necesaria pero implica mayores (aún) transferencias de riesgo al sector público (para hacerlo atractivo a un sector tocado -como todos- por la crisis) y la imprescindible participación del sector financiero para apoyar los proyectos. Dos sombras que sin duda afectarán al desarrollo de esta iniciativa.

e-Administración, crisis y paradojas

En los últimos tres años la Administración electrónica ha ocupado el lugar principal (y casi único) en la lista de políticas públicas de lo que anteriormente era el ámbito del Ministerio de Administraciones Públicas. Ello se ha traducido en un importante esfuerzo, primero normativo y posteriormente presupuestario para adaptar la mayor parte de los servicios al contexto digital o, para la puesta en marcha de herramientas importantes como el e-DNI (en el ámbito de Interior).

Esa primera parte del camino en que la Administración se esfuerza por abrir ventanillas y ofrecer servicios públicos digitales a ciudadanos y empresas se ha recorrido ya en su parte principal y, conociendo la complejidad de la Administración, el resultado es moderadamente bueno, a tenor de los diferentes rankings en los que España suele estar en cabeza (ver post Carlos Guadián hace unas semanas) .

El reto ahora es cómo conciliar el camino que todavía queda por andar con la severa crisis que tenemos por delante. Se podría resumir en tres ejes destacables:

1. Transformación interna: pendientes de desarrollo muchas de las derivadas que la Administración electrónica supone para el funcionamiento interno de las instituciones (p.ej. tramitación de procedimientos y atención a la ciudadanía) y cómo se van a aprovechar los beneficios de la tecnología para simplificar procesos y racionalizar estructuras. Coincide con que el grueso de las relaciones de puestos de trabajo y efectivos al servicio de las Administraciones (el mayor capítulo del presupuesto público) ocupan este tipo de puestos. Nos encontramos por tanto con un factor de importante potencial reductor de gasto público.


2. Interoperabilidad: no sólo para que el ciudadano reciba servicios que le hagan la vida más fácil sino, lo más importante de este punto de vista, simplificar las (a veces costosas) relaciones entre instituciones y sumar esfuerzos e inversiones en beneficio del conjunto.


3. Utilización: sin duda el talón de aquiles del desarrollo actual de la Administración electrónica. Es preciso seguir apostando con fuerza por la alfabetización digital y el desarrollo de infraestructuras, para hacer mucho más accesible y cotidiano la utilización de estos servicios.

Nos encontramos pues que la Administración electrónica va en la línea de un nuevo modelo económico, genera empleos de calidad, estimula el uso de las nuevas tecnologías y, bien aprovechada, las inversiones pueden suponer importantes ahorros a largo plazo en gasto público. Por tanto, en su conjunto (oferta y demanda) sería una política a mantener y reforzar.

Paradójica e incomprensiblemente hay indicios preocupantes que dan que pensar que esto pueda no ser así: la supresión por sorpresa de la Dirección General para la Sociedad de la Información, unidad gestora responsable del Plan Avanza es un claro ejemplo de que los hechos a veces contradicen las intenciones.

Si es que éstas existen, claro...

Liderazgo público, legitimidad y buena política

Que la política está desprestigiada es un hecho evidente. No voy a utilizar este post para desgranar los motivos, que son muchos, de esta decadencia en nuestra democracia representativa de naturaleza partitocrática.

Me interesan las consecuencias y derivadas que esta situación puede ocasionar. No en pocas ocasiones, desde la sociedad, se percibe lo público a través de sus dirigentes y sus empleados públicos, especialmente aquéllos que están en contacto con los ciudadanos. Es por ello que los males que aquejan a nuestro sistema político , ajenos normalmente a cuestiones de índole administrativa, o una mala percepción cuando nos relacionamos con la Administración a través del funcionario de turno quedan bien asentados en el fondo de las conciencias ciudadanas y, debidamente agitados por todos aquéllos con intereses en un retroceso de lo público, adquieren efectos auténticamente devastadores sobre la legitimidad de lo público.

Lo anterior es un motivo más, para mí uno de los más importantes, por el que una reforma en profundidad de las Administraciones públicas es imprescindible. Una reforma que debe afectar también al rol de la política al frente de las instituciones.

En este sentido considero imprescindible reivindicar la necesidad de la política, de la buena política, en todo lo que tiene que ver en lo público a diferentes niveles de gestión.

Entendiendo por buena política no una política de siglas, de conveniencia de partido, sino la verdadera política consistente en la necesidad de incorporar y conciliar las necesidades sociales, la vocación por el bien común y eldefender intereses legítimos de los colectivos representados.

Y entendiendo por diferentes niveles de gestión no sólo los altos niveles de superior dirección de las instituciones sino otros más operativos y de todo tipo organizaciones (sector público empresarial, fundacional, etc.).

Es precisamente la dimensión social de las organizaciones públicas y el componente político con el que deben responder una diferencia fundamental de la actividad privada. No lo olvidemos.

El tímido Plan de Racionalización de la AGE

Como dicen los castizos, mucho ruido y pocas nueces. El gobierno presentó, con más de un mes de retraso, los anunciados planes de racionalización en las estructuras administrativas y del sector público empresarial. Como dice el profesor Francisco Longo en su artículo del pasado domingo en El Periódico un paso en la buena dirección, pero extraordinariamente tímido e insuficiente.

Para entender el por qué de esta situación hay que revisar el proceso que ha llevado a este resultado. Me consta que las intenciones iniciales eran sensiblemente más ambiciosas: el Ministerio de Economía y Hacienda, a través de su DG de Patrimonio, planteó un proyecto de recorte sustancial. Sobre un total de estructuras de superior dirección a reducir (entre las que se encontraban incluso secretarías de estado y secretarías generales) se envió a cada ministerio la cuota que le correspondía. Esta circunstancia levantó no pocas ampollas y derivó entre los afectados en toda una lucha de supervivencia para mantener el sillón. Durante las últimas semanas se han sucedido todo tipo de artimañas, codazos, llamadas, recados, favores a devolver, etc. que han ido retrasando el acuerdo y han descafeinado borrador tras borrador hasta el resultado final.

Y éste finalmente conllevará la supresión de 33 altos cargos, una cifra modesta no sólo desde una perspectiva cuantitativa sino también cualitativa porque afecta casi en su totalidad a direcciones generales lo cual plantea una peculiaridad: aunque la mayoría afectan a unidades de gestión que pueden ser reemplazadas por altos funcionarios (como las DG de servicios, planificación, etc.) y otras son amortizables (como las de comunicación) hay otras muchas que impactan de lleno a organismos públicos que quedan descabezados: el INAP, la Biblioteca Nacional, e Institutos públicos de investigación. Desconozco cómo va a resultar ese experimento de repartir las funciones de sus responsables entre sus superiores-subordinados jerárquicos, pero a botepronto no me parece lo más aconsejable: los de arriba tendrían un perfil demasiado político y los de abajo demasiado operativo.

Además curiosamente según la LOFAGE los directores generales deben ser con carácter general funcionarios públicos. Por tanto, todos los cesados seguirán en la Administración cobrando el nivel 30 que le corresponda, a excepción de alguno como el DG para el Desarrollo de la Sociedad de la Información.

Otro aspecto que me gustaría destacar es el de Revisión de las normas que determinan la estructura orgánica de los Departamentos Ministeriales. Si efectivamente lo que hay detrás es una revisión en profundidad de la LOFAGE, que aplane y simplifique las estructuras administrativas será una buena noticia. Recordemos que es una promesa electoral socialista incumplida después de dos años de legislatura.