El talón de aquiles del gobierno abierto

A través de Tecnimap2010 he accedido al artículo Exploring Obama's Open Government en el que se hace balance de este primer año de política de gobierno abierto que puso en marcha la nueva Administración americana.

Estoy bastante de acuerdo con las tesis del autor en cuanto a la apuesta destacada del gobierno de los EEUU por una auténtica política y estrategia de gobierno abierto y los importantes logros en este sentido, especialmente en todo lo relativo a transparencia en la acción gubernamental poniendo a disposición de los ciudadanos grandes cantidades de información pública, así como facilitando cauces de participación y colaboración.

Lo que está por ver (aunque todavía quizá sea demasiado pronto) es si todas las herramientas y el esfuerzo realizado ha creado verdaderamente una forma de gobierno más participativa y colaborativa o si el impacto estas acciones ha sido apreciable. Si ello no se consigue o si los poderes públicos se conforman simplemente con montar una infraestructura de soluciones tecnológicas huérfana de otras iniciativas que estimulen la participación-colaboración o que ésta se incorpore a los procesos habituales de toma de decisiones me temo que el resultado será insuficiente y la estrategia de gobierno abierto fallida.

Hemos comprobado lo complicado de todo esto en el importante debate y proceso legislativo que ha tenido lugar en relación a la reforma sanitaria donde a la hora de la verdad ha predominado una estrategia con escasos elementos de gobierno abierto: por ejemplo, el portal específico de la Casa Blanca ha sido un canal de comunicación gubernamental unidireccional más que otra cosa y la aprobación de la reforma se ha sustentado en los clásicos juegos de intereses de los lobbies de Washington o los intercambios de cromos entre gobierno, congresistas y senadores para conseguir el número de votos necesario.

Justicia y las culpas de los políticos

"Falta voluntad política para modernizar la justicia" ¿Toma castaña!. Este es el titular con el que se despacha la actual portavoz del CGPJ la fiscal Gabriela Bravo en una entrevista que le ha realizado recientemente el diario El País.

¿Creéis que lo del retraso de nuestra justicia es únicamente por falta de voluntad política? Cierto que hay factores relacionados: políticamente se asignan los presupuestos, se impulsan las reformas, se reforman las normativas, se nombra al gobierno de los jueces, se disponen los medios materiales y humanos. Todos ellos imprescindibles para una reforma, necesarios pero insuficientes para explicar lo que tenemos.

Es costumbre nacional echar las culpas a otros y no mirarse el ombligo de uno mismo cuando nos apuntan como responsables de un asunto concreto. La portavoz del CGPJ utiliza el pim-pan-pum habitual hacia los políticos para ocultar otra de las causas de la fallida reforma de la justicia: la cerrazón profesional de los colectivos que conforman la justicia, sobre todo del más importante de todos ellos, los jueces.

No olvidemos que esa cerrazón ha obstaculizado anteriores intentos de avanzar. Cerrazón que se sustenta por un lado en la férrea defensa de ancestrales intereses corporativos unida por otro a unos usos y costumbres tan arraigados en la propia esencia de la profesión jurídica y en las antípodas muchas ocasiones de lo que supondría un funcionamiento basado en la simplificación y la tecnología.

Siendo la justicia un mundo complejo la verdad es que las causas de la no reforma son también complejas. En este sentido , las declaraciones de Gabriela Bravo parecerían un tanto simplistas. ¿A vosotros qué os parece? ¿Quién creéis que de verdad tiene la culpa de la justicia que tenemos?

Tradición, cultura y modelos de empleo público

Hace unos días escribí un post que ya suponía iba a levantar polvareda, tal y como ha sucedido: Empleados públicos, ¿funcionarios o laborales?. Ya que nadie lo hace, mi intención era simplemente eso, abrir el debate sobre si nuestro actual modelo de empleo público basado en una generalizada funcionarización es el idóneo en estos momentos o lo será en el futuro escenario de post-crisis.

He recibido comentarios de todo tipo. Me paro en uno de ellos: "El artículo 9 del EBEP, señor Oscar Cortés, no es más que el desarrollo de lo que dice el artículo 103 de la Constitución Española, que supongo que vd. conoce, a la par que la respeta y admira. Por ello, para modificar el artículo 9 del EBEP a sus caprichos o al de cualquiera, habría que cambiár primero el 103 de la Constitución y entiendo yo que ni vd. ni nadie quiere eso para su país que también es el mío".

El artículo 103 CE habla escuetamente sobre la Administración pública: "La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho." y respecto al empleo público simplemente cita que: "La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.". Es decir, la Constitución no especifica cuál debe ser el modelo de empleo público, algo que sí ha hecho el Tribunal Constitucional en diversas sentencias consagrando el modelo actual de función pública de naturaleza administrativa generalizada.

Históricamente desde hace más de un siglo la cultura institucional vigente en España ha sido que aquella por la que el Estado es la principal fuerza integradora de la sociedad y sus preocupaciones básicas son la elaboración de leyes y el asegurar su cumplimiento mediante la coerción necesaria. Por ello, nuestro modelo se basa en la seguridad jurídica o la preocupación por la equidad, imparcialidad y objetividad. Francia o Alemania siguen característidas similares. Bajo esta perspectiva nuestro modelo de empleo público tiene su sentido.

Pero ahora bien, ¿dicha cultura institucional es compatible con los nuevos escenarios? ¿es inmutable? ¿puede evolucionar ? ¿hay otros modelos?. Empiezo por esto último: sí, hay otros modelos. Por ejemplo, aquel en el que la ley se encuentra más en el fondo que en el primer plano, en el que el proceso de gobernar se centra en la búsqueda del consenso para iniciativas de interés general. Transparencia, flexibilidad, pragmatismo y armonización de intereses se anteponen a la capacidad técnica e incluso a la estricta legalidad. Es el caso de los países anglosajones, Holanda o Suecia cuyo modelo de empleo público es diferente.

Desde mi punto de vista ambos tienen sus ventajas y sus inconvenientes. No tengo claro que el segundo modelo sea mucho mejor; sin embargo, lo que sí tengo claro es que nuestra cultura administrativa tiene que evolucionar en esa dirección, seguramente quedándose en un punto intermedio que integre aspectos de ambos.

Otros ya lo han hecho. Por ejemplo, Suecia. Su evolución desde un modelo legalista hacia esquemas similares al pragmatismo anglosajón es interesante. Han logrado llegar a un punto donde la dimensión consensual se conjuga con un fuerte sentido de centralidad del Estado. Pocos ponen en duda la importancia de su sector público, sus avances sociales y el logro de una economía avanzada. Puede ser el camino a seguir...

Palabras y... ¿hechos?

El pasado martes 2 de marzo la vicepresidenta del Gobierno compareció ante la Comisión Constitucional del Congreso para explicar las líneas generales y prioridades de su departamento en materia de función pública. La comparecencia completa la podéis obtener aquí, del Diario de Sesiones.

Mi primer comentario es sobre el momento de la comparecencia. Puede que más de uno os quedéis perplejos (como me quedé yo) por el hecho de que la responsable política de esta materia tarde, nada más y nada menos, que un año para acudir al Congreso para contarle a SS.SS lo que pretende realizar. Alucinante ... y más cuando se han venido anunciando acuerdos de calado o ha pasado en este periodo una secretaria de estado por el cargo. Algún diputado de la oposición se lo recrimina; la supuesta causa los "trámites de la burocracia parlamentaria". Repito, alucinante. En cualquier caso, si la comparencia y la nueva secretaria de estado sirven para un mayor impulso político a las medidas en marcha bienvenidos sean ambos.

En segundo lugar, los contenidos. Nada nuevo, reiterar las medidas ya conocidas: congelación salarial virtual, reducción de gasto público vía limitación al 10% de la tasa de reposición, la puesta en marcha del Observatorio sbre el Empleo Público y los esperados planes de racionalización de recursos humanos y de reestructuración de la AGE y el sector público empresarial.

Espereremos y veamos porque son varios los casos en que las palabras no coinciden con los hechos. La congelación salarial es un hecho, es verdad (ya veremos qué pasa con la claúsula de revisión en 2012) pero otras cuestiones presentan algunas contradicciones entre palabras y hechos o simplemente ponen de manifiesto la supuesta doble alma de este gobierno (otro portavoz parlamentario, s.i.c.). Dos ejemplos: 1) mientras la vicepresidenta adorna su intervención destacando el valor de lo público, el valor y la acción del Estado como garante del interés general y del bienestar social, sorprende la dejadez y destinterés del Gobierno en relación a servicios públicos vertebradores social-económica y territorialmente; 2) mientras la vicepresidenta habla de limitar la tasa de reposición para reducir la factura del capítulo I y adaptar la estructura y la organización a las exigencias y necesidades actuales del servicio público, no paran de llegarme casos de departamentos ministeriales que siguen sacando a cobertura vacantes de puestos administrativos y auxiliares, de naturaleza burocrática, en algunos casos nutriéndose de efectivos de otras organizaciones públicas que los necesitan para atención al ciudadano.

En tercer lugar, los plazos. Finales de junio para tener todas las medidas en marcha, finales de marzo para tener el Plan de Reestructuración, finales de marzo para el decreto de creación del nuevo Observatorio, etc. La realidad es que llevamos más de tres años esperando la ley de Función Pública en la AGE y que sacar un decreto de creación de un organismo no supone que éste vaya a empezar en breve su funcionamiento. Ejemplos, hay.

Cuarto y último, las evasivas. Así al menos podemos considerar, por ejemplo: el mantenimiento de 140 millones de inversión en formación continua (tocan a 46€ /año por empleado público !!), las inexistente mención a la reforma de la LOFAGE (estaba en el programa socialista !!) como herramienta para racionalizar ministerios, altos cargos y servicios comunes, o la ambigua referencia a los trabajos internos en un borrador de estatuto del directivo público.

Ética, valores y gestión pública

El pasado jueves celebramos en ESADE el acto titulado Ética pública y Valores para la Gobernanza, enmarcado dentro de la serie sobre Administración inteligente que empezamos el año pasado. La verdad es que fue un acto magnífico. Desde aquí aprovecho para agradecer todas las felicitaciones que me han ido llegando y obviamente también a los ponentes que estuvieron excepcionales.

La presentación del acto corrió a cargo de Angel Castiñeira, director de la Cátedra de Liderazgo y Gobernanza Democrática de ESADE y Antonio Díaz, director de Estrategia y Formación de la FEMP que desgranaron desde diferentes puntos de vista el significado de la ética dentro de la cosa pública: a nivel conceptual como palanca rectora de sociedades sanamente democráticas o como herramienta básica par la mejora de la gestión pública.

A Jordi Sevilla le planteamos una cuestión espinosa muy de actualidad: la desafección de ciudadanos y Administración en general hacia la política. Sobre lo primero destacó que la política es confianza y que ésta hay que ir ganándosela poco a poco sobre todo haciendo lo que se dice. En caso contrario entramos en procesos de degradación política (cinco etapas): ciudadanos comprometidos, ciudadanos perplejos, ciudadanos cabreados, ciudadanos desconectados y ciudadanos desaparecidos (más detalle en su blog). Sobre lo segundo, en su opinión, falta reflexión en la clase política sobre la Administración y lo ilustró con el ejemplo de cuando los políticos ocupan un cargo y se suben al coche de la Administración es como si no supieran qué neumáticos, gasolina o frenos llevarían. Esto trae consigo que los procesos de reforma salgan por casualidad y acabe por imperar un pacto implícito en la relación política-Administración yo hago que no me entero de lo que haces , tú haces como que trabajas.

La segunda cuestión que le planteamos fue sobre los instrumentos para construir en otra dirección, por ejemplo la experiencia del Código de Buen Gobierno que logró aprobar como ministro. En su opinión, no tenemos bien establecidos los mecanismos de control / sanción de conductas poco adecuadas y depositamos la confianza en un control mediante el código penal, el cual no es eficaz (por los plazos) ni ajustado (hay cosas que no están bien pero penalmente no son castigables). El Código de Buen Gobierno pretendía ser simplemente una norma donde se plasmara con sentido común lo que está bien y lo que no, similar a los que existen en el ámbito empresarial. Más allá de la letra un vínculo de confianza con los ciudadanos. El problema es que han pasado más de dos años y sólo se ha desarrollado un apartado: la publicación de los patrimonios de los altos cargos del Estado.

El profesor J.A. Marina reflexionó sobre uno de los temas que más ha estudiado, la interacción de las inteligencias: ¿cómo juegan entre sí?, la inteligencia práctica y el problema de su articulación entre los diferentes niveles de la cosa pública: la política (cada vez más autista), la Administración y la sociedad civil (estas últimas cada vez más alejadas). Bajo su punto de vista lo teórico se resuelve conociendo la solución , no al revés (las soluciones teóricas pueden no funcionar). La política y la ciencia administrativa abordan problemas prácticos en entornos complejos. La culminación de la inteligencia práctica es la ética.

Según Marina la ética está al servicio de las sociedades para facilitar una convivencia en dignidad y felicidad: las cuatro grandes creaciones humanas (cientifismo, tecnología, mercado y democracia) se desarrollan dentro de un marco ético. A corto plazo se puede vivir sin ética con el problema de cuando se premia la impunidad. A largo plazo es imposible. El capital ético crece según la forma de resolver conflictos.

Posteriormente se abrió un coloquio en el que se plantearon temas diversos:

• Profesionalización de la Administración: Jordi Sevilla no cree en la Administración profesional porque numerosas decisiones tomadas a nivel técnico son también decisiones políticas y deberían a estar sujetas a responsabilidad. Por el contrario J.A. Marina apostó por la administración profesional, por separar qué es ideologizable y qué no (por ejemplo los criterios de eficacia y eficiencia). En su opinión, organizar es una tarea muy difícil que alguien tiene que saber hacer ya que la Administración es una máquina muy cara si no funciona bien; uno de nuestros problemas es precisamente que la Administración está organizada por "aficionados".


• Democracia, cómo conjugar mayorías y minorías: ambos coincidieron en que es una cuestión no resuelta todavía, la solución vendrá por aproximaciones sucesivas.


• Dignificar la función pública: J.Sevilla recordó que el funcionario tiene asegurado el trabajo, pero no el puesto de trabajo y que teóricamente hay mecanismos para evaluación del desempeño (otra cosa es que se haga). Además se preguntaba si las organizaciones públicas funcionarían igual si dispusieran los incentivos económicos de las empresas privadas, seguramente no. Según Marina la función pública ha ido perdiendo su deontología profesional y está extendida la idea de que "se ha trabajado mucho para acceder al puesto" (¿y luego qué?); haría falta un proceso pedagógico para los que ya están en la Administración.

Crónica oficial del acto y más fotos aquí

¿Empleados públicos funcionarios o laborales?

Para todos aquéllos que no hayáis podido leer el canal de función pública de Expansión.com os copio el artículo de opinión que me publicaron ayer sobre Crisis, reforma y empleo público. En opinión de algunos colegas es valiente y osado porque "abro un melón" del que (sorprendentemente) muy pocos se atrevan a hablar: ¿creéis que en los tiempos que corren, y sobre todo a futuro, tiene sentido que el modelo de funcionariado (relación jurídica administrativa) siga siendo el general para el conjunto de puestos de trabajo en la Administración (con la excepción de aquellos oficios varios o funciones muy específicas)?

Teniendo en cuenta los fallos en este sentido del Tribunal Constitucional y la adoración a ese ser cuasi-divino que es la Constitución en nuestro país no albergo muchas esperanzas, pero ¿no iba el EBEP en un principio en esta línea? ¿No podría ser ésta una de las bases de la reforma en el empleo público que es necesaria? ¿No quedan todavía oportunidades en las leyes de desarrollo de función pública que tanto se hacen esperar? Si os animáis abrimos el debate.

Crisis, reforma y empleo público (Expansión.com 08/03/2010)

Corren tiempos difíciles en nuestro país: la crisis económica y financiera global junto a serios desajustes de nuestro patrón productivo están ocasionando un efecto sin precedentes en términos de destrucción de empleo y tejido empresarial. A ello se le une un fuerte desequilibrio en las cuentas públicas motivado por la reducción de la recaudación y un elevado crecimiento del gasto público debido a cuantiosos estímulos a la economía y unas mayores necesidades de cobertura por desempleo.

En un estado generalizado de creciente crispación, ansiedad y desconcierto se plantean debates sobre algunos de los problemas de nuestro país como la insuficiente financiación para las empresas, la baja productividad, el mercado laboral o el tamaño, eficacia y eficiencia de la Administración pública. Asuntos todos ellos de la suficiente transcendencia como para demandar un mínimo de serenidad, rigor y responsabilidad a la hora de plantear propuestas que resulten realistas y eficaces.

Una de ellas es la que afecta a la reforma de la Administración: parece incuestionable que España necesita una reforma administrativa; se trata de un asunto pendiente desde hace años y no por una única razón de tipo coyuntural como puede ser la necesidad de un ajuste en el gasto público sino porque una economía competitiva necesita estar dotada de una Administración moderna y avanzada capaz de lograr la excelencia en el desarrollo de sus competencias.

Siendo las Administraciones organizaciones cuyo recurso más preciado son las personas cualquier reforma coherente que se plantee debe incluir medidas de calado en todo lo concerniente al empleo público asumiendo que son medidas a largo plazo que tardarán años en ser plenamente efectivas.

Se ofrecen distintos puntos de vista sobre cuáles podrían ser los ejes de esa reforma: el número de efectivos en las plantillas administrativas, su distribución, la naturaleza jurídica de su relación, cualificación, etc. Puede haber discrepancias sobre unos u otros, pero lo que en mi opinión habría que empezar a cuestionar son dos aspectos clave: la actual generalización a todo el sector público del modelo de empleo con naturaleza administrativa y el mantenimiento de una estructura piramidal de base ancha.

En relación a la primera cuestión se trataría de desarrollar de manera restrictiva el artículo 9 del actual EBEP, otorgando la condición de funcionario público de forma limitada, por ejemplo sólo a aquéllos puestos naturaleza técnica y alta especialización que precisan una ejercer sus funciones con independencia del poder político de turno o aquéllos con un claro ejercicio de autoridad.

Debería replantearse que puestos de apoyo, auxiliares, con funciones administrativas, atención al ciudadano, tramitación etc. tuvieran dicha catalogación. Ello supondría además una transición de la actual estructura rígida de cuerpos y escalas a otras más flexible de grupos profesionales de naturaleza más amplia y transversal.

Respecto a la segunda cuestión, la estructura de puestos de trabajo debería verse afectada por los importantes cambios en la naturaleza del trabajo motivados por la introducción de las tecnologías de la información y comunicación. Se haría imprescindible evaluar qué tipo de puestos son necesarios, cuáles sus nuevas funciones y de qué niveles han de dotarse: a priori la tendencia sería la amortización de un elevado número de los puestos de bajo valor añadido que existen en la actualidad y la reclasificación de otros, potenciándolos hacia funciones de mayor cualificación a través de formación especializada.

Consuelo Rumí, más impulso político a función pública

El pasado viernes el Consejo de Ministros aprobó el nombramiento de Consuelo Rumí como nueva Secretaria de Estado para la Función Pública en sustitución de Carmen Gomis que deja el puesto tras no llegar ni al año.

La razón oficial de la sustitución son "motivos personales", aunque posiblemente podría haber algo más. Como ya anunciábamos en este mismo blog por esas fechas, Carmen Gomis carecía del perfil y peso necesarios para abordar proyectos que transcendieran la simple "administración" de medidas impulsadas por otros o gestionar un día a día continuista con la vieja tradición administrativa española.

Por el contrario, vivimos otros tiempos donde muy especialmente se va a demandar alguien con visión de futuro e importantes apoyos para desarrollar con coraje, valentía y decisión algunas de las medidas necesarias para avanzar en la reforma de calado que se pide a gritos para la Administracion desde diversos sectores de nuestra sociedad.

Consuelo Rumí podría ser quien junto a la vicepresidenta del Gobierno liderara este proceso: de larga trayectoria política, con experiencia y eficacia demostradas, carente de encuadre corporativista, dispone sobre el papel de un perfil bastante más apropiado para lo que se necesita actualmente en función pública. Creemos que su nombramiento son buenas noticias y despierta esperanzas de futuro.